自2020年以來，為落地“碳中和”目標(biāo)，國家相繼推出多項重要政策與措施，于2021年6月開啟的分布式光伏“整縣推進(jìn)”便是其中之一。

如今，一年時間已經(jīng)過去，“整縣推進(jìn)”的進(jìn)展卻是出乎意料的緩慢。通過我們團(tuán)隊參與的“整縣推進(jìn)”的前期及后期落地工作，通過我們與業(yè)內(nèi)人士的溝通，還有我們對產(chǎn)業(yè)政策的觀察，小智認(rèn)為整縣推進(jìn)光伏存在如下的現(xiàn)象，這是與政策初衷的背離，也是普遍存在的“尷尬”與“困境”。

“整縣推進(jìn)是極具創(chuàng)新性的政策，但實際推進(jìn)太艱難了�！蹦彻夥�企業(yè)負(fù)責(zé)人說道：“比如山東省棗莊市，當(dāng)?shù)卣�府已�?jīng)把整區(qū)的資源都打包給了央國企，民企沒有插足的余地。而央國企又不擅長分布式這一套，項目周期、后續(xù)運維都成問題�！�

相對于集中式的開發(fā)，央國企更愿意將資源傾斜在集中式項目的開發(fā)上。一直以來，分布式光伏都是以民營企業(yè)的開發(fā)與建設(shè)為主力軍，項目的多樣化及其“短平快”是民營企業(yè)周旋與靈活博弈的戰(zhàn)場。

“央國企把資源拿下來了，但并不知道怎么做，他們接下來還是要找第三方落地，這第三方的資質(zhì)問題是一方面，另一方面，開發(fā)能力、開發(fā)周期和后續(xù)運維也必然是問題。原本有開發(fā)和服務(wù)能力的民企卻被排除在外，這么一搞，現(xiàn)在整縣推進(jìn)局面很尷尬。”某整縣推進(jìn)的央企區(qū)域負(fù)責(zé)人說道。

整縣推進(jìn)其實是多個分布式與戶用光伏的集合，屋頂租賃、電價、接入系統(tǒng)及與政府的關(guān)系，國央企并不擅長。在整縣開發(fā)的過程中，沒有民營企業(yè)的開發(fā)參與，注定了是一潭死水的現(xiàn)狀與結(jié)局。


棗莊的“整縣推進(jìn)”不是個例。放眼整個山東乃至全國分布式光伏大省，很多試點地區(qū)或多或少都帶有“棗莊模式”的影子。“整縣推進(jìn)”本意是以集中規(guī)�；瘍�(yōu)勢來加快屋頂光伏開發(fā)進(jìn)度，結(jié)果卻讓農(nóng)民屋頂成為了利益博弈場。戶用光伏的屋頂價格，也由安裝一塊光伏板5元的開發(fā)成本，漲到了15元的價格。

分布式光伏“整縣推進(jìn)”政策出臺后，引起了諸多爭議。究其根本，是因為其中涉及的利益相關(guān)方過多，且利益不統(tǒng)一，尤其是央國企親自下場與民企“爭食”，引發(fā)了行業(yè)廣泛擔(dān)憂。

為引導(dǎo)“整縣推進(jìn)”積極健康發(fā)展，國家能源局曾明文提出“自愿不強制、試點不審批、到位不越位、競爭不壟斷、工作不暫�！蔽宕笤瓌t，成為了處理“整縣推進(jìn)”利益關(guān)系的基本標(biāo)準(zhǔn)。

但如今“整縣推進(jìn)”提出已近一年，回頭看去，因各方利益糾纏，國家能源局提出的“五大原則”在很大程度上成為了“一紙空文”。

以“工作不暫停”原則為例，在我國分布式光伏第一大省山東，據(jù)不完全統(tǒng)計，僅青島、濟南、濟寧三市，就有23個下屬區(qū)縣停止、暫緩了分布式光伏備案和并網(wǎng)申請，有的地方是明確發(fā)出文件要求，有的是電話通知各光伏企業(yè)停止備案申請，有的地方則是不提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)房產(chǎn)證明和村委蓋章來“卡”住申請。


整縣推進(jìn)應(yīng)當(dāng)視為一個綜合性項目，這個項目是否具有可行性，應(yīng)該是由整縣的項目資源狀況疊加并進(jìn)行綜合研判。

事實上，整縣的項目前期工作存在一窩蜂的現(xiàn)象，在整縣的屋頂資源沒有摸清，項目的自用率沒有測算，接入電網(wǎng)的條件沒有落實，屋頂租金與電價折扣都沒有談妥的情況下，整縣的項目可研基本上沒有什么意義。

從政府層面上，希望投資方又多又快的整縣制推進(jìn)光伏的開發(fā)與建設(shè)，資源好壞的屋面都要打包進(jìn)行一攬子建設(shè)；對于央國企來說，希望投資的回報率能夠得到一定的保障，當(dāng)雙方的戰(zhàn)略合作協(xié)議簽訂之后，面臨開工的尷尬卻是：哪里能做？做多少？成本如何？投資回報多少？這個回報能不能滿足投資公司的投資要求？

而要厘清上面的問題，沒有細(xì)致的工作，是沒有辦法解決與回答的，在整縣項目落地的過程中，又需要重新對項目的可行性進(jìn)行研究。


屋頂是整縣開發(fā)所有環(huán)節(jié)中的第一步，也是最重要的一步。

以江西為例，江西省能源局在《關(guān)于進(jìn)一步做好整縣屋頂分布式光伏開發(fā)試點工作的通知》中指出，由于存在制度機制不完善、建設(shè)環(huán)境不成熟、外部約束因素多等問題，屋頂分布式光伏的快速發(fā)展受到制約�！锻ㄖ�》要求，負(fù)責(zé)試點縣開發(fā)的企業(yè)要承擔(dān)起主力軍責(zé)任，加大資源投入，多種形式參與，在試點中創(chuàng)新企業(yè)開發(fā)思路和發(fā)展模式，發(fā)揮好作為投資商、運營商和服務(wù)商的多角色作用。

根據(jù)江西省能源局此前發(fā)布的名單，8個試點縣的項目開發(fā)共涉及11家企業(yè)，其中不乏多家電力央企和地方國有企業(yè)。

承擔(dān)“主力軍責(zé)任”、發(fā)揮“多角色作用”并非易事。有知情行業(yè)專家告訴記者，在整縣分布式光伏開發(fā)的各項前期工作中，“拿屋頂”是讓開發(fā)企業(yè)深為頭痛的環(huán)節(jié)�！拔蓓�?shù)臉I(yè)主有一般農(nóng)戶、有工商企業(yè)，還有學(xué)校、醫(yī)院和機關(guān)單位，要一點點去談，一個個簽協(xié)議，后期收益分配的方式也千差萬別�；鶎忧闆r復(fù)雜，一般來說，央企的地方公司可能連最基本的人手都不夠�！�

“說是創(chuàng)新思路和模式，也有企業(yè)考慮過把這項工作轉(zhuǎn)包給在地方上有經(jīng)驗的公司去做，提高整體效率�？梢坏┺D(zhuǎn)包，在部分地區(qū)還存在政策和流程上的風(fēng)險，很容易被視為‘打擦邊球’，央企是不會輕易去冒這個險的�！�

工商業(yè)屋頂和農(nóng)戶屋頂產(chǎn)權(quán)歸屬都不是政府，尤其是居民屋頂，目前光伏大潮下，接受光伏的人越來越多，所以大家能接觸到光伏的投資方也好、建設(shè)方都很多。但是政府強推一個企業(yè)，必然引起群眾輿論性的反對。


就筆者參與的多個“整縣推進(jìn)”的項目，大都存在上述的難題，以至于分布式光伏開發(fā)力度還不如以前。與此相關(guān)的多個主體，皆略顯尷尬。

首先，對于國家能源局來說，其提出的“五大原則”未能落于實處，陷入了“一紙空文”的尷尬。分布式光伏推動不順利，整個“十四五”光伏裝機目標(biāo)都要受影響，最終需要擔(dān)責(zé)甚至?xí)�被追�?zé)的還是國家能源局。

其次，對于“整縣推進(jìn)”試點政府來說，表面上要遵循能源局原則指示，但在實際工作中，又忍不住要把分布式屋頂當(dāng)籌碼去從央國企手中換取更多資源，面臨“陽奉陰違”和名不正言不順的尷尬。

再次，對于央國企來說，搶占整縣分布式資源是切入光伏市場的捷徑，各地政府也愿意將資源交付給他們，但拿到資源后，對于如何做分布式，央國企卻陷入了“一頭霧水”的尷尬。此外，央國企在拿到資源后，也是需要付出額外代價的，比如在當(dāng)?shù)嘏渲孟鄳?yīng)的項目投資等。

最后，很多一直深耕分布式領(lǐng)域的民營企業(yè)，因為“整縣推進(jìn)”的實施，忽然就被排除在外了，難以拿到開發(fā)資源，就此陷入了“有心無力”的尷尬。

還有，就是工商業(yè)主與農(nóng)民的利益，如何在這輪滾滾的整縣中，得到光伏紅利的保障？或者說搭個順風(fēng)車，將屋頂修補一下，電價折扣一下，還有戶用的屋頂租賃費用，或許也是他們的“坐地起價”的資本。

這多方尷尬相互糾結(jié)關(guān)聯(lián)，對政策信譽、“整縣推進(jìn)”進(jìn)度和質(zhì)量、以及企業(yè)利益都造成了相當(dāng)程度的影響。

資源整合，平衡利益。政府相關(guān)部門需要重新審視各市場主體的價值，需要發(fā)揮央國企資金、實力優(yōu)勢，也不能忽視一直深耕于分布式領(lǐng)域，有品牌、有渠道、有服務(wù)能力的民營光伏企業(yè)。唯有充分發(fā)揮央國企和民企各自的優(yōu)勢，揚長避短、各取所長，才有望疏解“整縣推進(jìn)”如今的尷尬，讓分布式光伏迎來百花齊放、欣欣向榮的大好局面。

作者： 來源：智見能源 責(zé)任編輯：jianping