當(dāng)時(shí)的國(guó)家電力公司既管理和運(yùn)營(yíng)電網(wǎng)，又有自己下屬的發(fā)電廠，在調(diào)度中往往會(huì)優(yōu)先滿足自己的電廠發(fā)的電上網(wǎng)。電力公司以省為實(shí)體，各省電網(wǎng)之間很多沒(méi)有連通。即便連通，之間也形成了市場(chǎng)壁壘。各省都有自己的小算盤，為了增加財(cái)政收入，都愿意用本省發(fā)的電。

　　以三峽水電站為例，當(dāng)時(shí)也面臨電力消納不掉的問(wèn)題，為了解決三峽電力的出口，國(guó)家甚至組織專人去各省游說(shuō)，希望消納一部分三峽電，但幾乎處處碰壁。

　　據(jù)前國(guó)家能源局長(zhǎng)張國(guó)寶回憶，當(dāng)時(shí)找重慶，重慶稱為三峽建設(shè)移民做了很大的犧牲，不愿再承擔(dān)消納電力的負(fù)擔(dān)。找湖北，湖北稱自己水電豐富，不需要。找河南，河南稱煤炭資源豐富，主要以火電為主。找江西、安徽，他們都稱自己是農(nóng)業(yè)大省，用不了太多電。只有江、浙、滬沒(méi)有拒絕三峽水電。

　　在到處存在壟斷壁壘的背景之下，大規(guī)�？鐓^(qū)域輸送電力，成為難以解決的體制問(wèn)題。

　　1999年4月19日，時(shí)任國(guó)家主席的江澤民到四川西昌觀看衛(wèi)星發(fā)射，活動(dòng)結(jié)束后，余興猶存，便啟程前往附近不遠(yuǎn)處的二灘水電站考察，了解到這一情況后，心痛不已�！艾F(xiàn)在一邊用煤發(fā)電，一邊卻建好了水電站把水白白放掉，這種做法不可理解，世界上有哪個(gè)國(guó)家會(huì)這樣做?”據(jù)曾擔(dān)任國(guó)家計(jì)委主任的曾培炎回憶，回到北京后的江澤民立即把他叫去這樣詢問(wèn)道。

　　隨后一場(chǎng)解決西部電力外輸，同時(shí)解決東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份用電瓶頸的工程開(kāi)始醞釀，電力改革的萌芽產(chǎn)生。

　　2000年6月，國(guó)務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會(huì)召開(kāi)第九次會(huì)議，在討論研究三峽的電力消納和分配問(wèn)題時(shí)，時(shí)任國(guó)家總理的朱镕基指出：“電力行業(yè)‘省為實(shí)體’的改革已走樣為省間壁壘，電力資源優(yōu)化配置出現(xiàn)了很大障礙，必須重新審視。解決三峽的電力消納問(wèn)題要結(jié)合制定‘十五’規(guī)劃以及我國(guó)電力管理體制改革通盤考慮�！睍�(huì)議決定，由國(guó)家計(jì)委牽頭，會(huì)同國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院體改辦以及國(guó)家電力公司等有關(guān)部門和單位，盡快研究提出電力體制改革方案。此時(shí)，在權(quán)力頂層的意志下，借勢(shì)西部大開(kāi)發(fā)這一國(guó)家整體戰(zhàn)略利益的驅(qū)動(dòng)，電力改革在外部“非利益共同體”機(jī)構(gòu)的參與下，終于蹣跚起步。

　　幾經(jīng)調(diào)研和討論，電力改革方案終于在2000年底正式上報(bào)。方案將“打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)”確定為電力體制改革的總目標(biāo)，力圖實(shí)施廠網(wǎng)分開(kāi)，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，建立競(jìng)爭(zhēng)，開(kāi)放區(qū)域電力市場(chǎng)，改變電網(wǎng)企業(yè)獨(dú)家購(gòu)買電力的格局等等。由于電力改革牽涉面廣，各方利益需要妥協(xié)和平衡，方案上報(bào)后一度陷入停頓，后來(lái)在江澤民的多次過(guò)問(wèn)下，才將電力改革推進(jìn)下去。

　　2002年3月，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)發(fā)布了“國(guó)發(fā)5號(hào)文件”。年底，國(guó)務(wù)院又正式批復(fù)《發(fā)電資產(chǎn)重組劃分方案》，在原國(guó)家電力公司的基礎(chǔ)上，成立了兩家電網(wǎng)公司，五家發(fā)電集團(tuán)公司和四家輔業(yè)集團(tuán)公司。

　　自此，電力體制改革終于艱難成行