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當(dāng)前實(shí)現(xiàn)全球能源轉(zhuǎn)型主要聚焦三個(gè)關(guān)鍵目標(biāo)：應(yīng)對(duì)氣候變化、確保所有人能源可及性和可負(fù)擔(dān)性、維護(hù)能源安全，其均為關(guān)乎全人類生存發(fā)展的根本問題。而根據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議估算，全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)投資缺口不斷擴(kuò)大——僅發(fā)展中國(guó)家每年就從2015年2.5萬億美元增長(zhǎng)到2023年超過4萬億美元，其中能源轉(zhuǎn)型投資需求估計(jì)為每年2.2萬億美元，主要包括投資可再生能源項(xiàng)目、分階段取消化石燃料補(bǔ)貼以及推廣清潔能源解決方案。顯而易見，全球現(xiàn)有政策框架在促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型投資方面明顯不足。 就可再生能源項(xiàng)目而言，盡管其成本在過去十年中大幅下降，從而提高了相對(duì)于化石燃料的競(jìng)爭(zhēng)力，但可再生能源投資的風(fēng)險(xiǎn)和障礙仍然存在——基于可再生能源的發(fā)電技術(shù)需要更高的前期投資和更長(zhǎng)的投資回報(bào)周期，資本成本在可再生能源投資決策中十分重要。因此，完善政策和監(jiān)管框架以降低投資風(fēng)險(xiǎn)，可以更有效促進(jìn)可再生能源投資。目前，全球幾乎所有國(guó)家都將可再生能源問題納入國(guó)家戰(zhàn)略中，但只有約三分之二國(guó)家專門制定了針對(duì)可再生能源的法律和政策。其主要涵蓋三個(gè)方面——監(jiān)管、私人和公共投資促進(jìn)：監(jiān)管包括許可制度、用地準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及旨在實(shí)現(xiàn)和促進(jìn)符合氣候目標(biāo)或能源目標(biāo)相關(guān)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的一般政策措施；私人投資促進(jìn)包括旨在吸引私人投資的各種激勵(lì)措施和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制；公共投資促進(jìn)包括通過國(guó)有企業(yè)和公私伙伴關(guān)系加強(qiáng)對(duì)可再生能源生產(chǎn)與研發(fā)的直接投資。 就分階段取消化石燃料補(bǔ)貼而言，聯(lián)合國(guó)在2015年已將化石燃料補(bǔ)貼改革納入可持續(xù)發(fā)展議程，呼吁各國(guó)“合理化鼓勵(lì)浪費(fèi)性消費(fèi)的低效化石燃料補(bǔ)貼”，近三年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》締約方大會(huì)也連續(xù)重申削減化石燃料補(bǔ)貼。但國(guó)際可再生能源機(jī)構(gòu)估計(jì)，全球化石燃料補(bǔ)貼金額幾乎是全球可再生能源發(fā)電技術(shù)補(bǔ)貼金額的八倍。全球化石燃料補(bǔ)貼數(shù)據(jù)顯示，全球化石燃料補(bǔ)貼金額與石油價(jià)格演變密切相關(guān)，而不是與旨在減少石油價(jià)格的決策密切相關(guān)。究其原因，化石燃料補(bǔ)貼涉及一國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、出口收入、就業(yè)水平、消費(fèi)者利益、能源安全以及其他戰(zhàn)略利益，具備經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治復(fù)雜性，而非單純的減排問題。如何規(guī)避能源困境，保障能源供應(yīng)、能源成本、能源收入，并以盡量減少負(fù)面影響、具有包容性、公正和具有成本效益的方式支持向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，是各國(guó)政策制定的主要關(guān)切。 就推廣清潔能源解決方案而言，現(xiàn)有和未來化石燃料發(fā)電廠綠色化進(jìn)程依然任重道遠(yuǎn)。國(guó)際能源署估計(jì)，全球至2030年83%的火力發(fā)電廠、至2040年61%的火力發(fā)電廠仍具有有效的技術(shù)壽命，均需納入低碳轉(zhuǎn)型。其主要通過三個(gè)方式——利用熱電聯(lián)產(chǎn)技術(shù)等提高發(fā)電效率，開發(fā)碳捕集、利用和封存技術(shù)，化石和低碳燃料混合共燃技術(shù)，并制定專門國(guó)家戰(zhàn)略來促進(jìn)生產(chǎn)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。以氫為例，自2017年日本推出第一個(gè)國(guó)家氫能戰(zhàn)略以來，截至2023年，全球已有45個(gè)國(guó)家制定和實(shí)施了國(guó)家氫能戰(zhàn)略或路線圖，其中包括18個(gè)歐盟成員國(guó)、9個(gè)亞太地區(qū)國(guó)家、9個(gè)拉丁美洲和加勒比國(guó)家和4個(gè)非洲國(guó)家，但目前促進(jìn)此類技術(shù)投資的政策和舉措依然主要局限于發(fā)達(dá)國(guó)家和大型新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體。 從促進(jìn)全球能源轉(zhuǎn)型投資的具體政策工具來看，新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家較常用的政策工具是財(cái)稅激勵(lì)，包括降低企業(yè)所得稅標(biāo)準(zhǔn)稅率、延長(zhǎng)免稅期、研發(fā)稅收優(yōu)惠、減免資本增值稅、減免進(jìn)口稅和關(guān)稅、生產(chǎn)企業(yè)稅收抵免等稅收優(yōu)惠政策。然而，稅收優(yōu)惠很大程度上無法直接消除能源轉(zhuǎn)型投資的主要障礙，如融資渠道、高額前期資本以及投入市場(chǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)，因此，投資和再投資補(bǔ)貼、生產(chǎn)或銷售成本補(bǔ)貼等補(bǔ)貼政策，以及加速折舊、貼息貸款等其他財(cái)政政策工具也較為常見。相比之下，發(fā)達(dá)國(guó)家則青睞更具針對(duì)性和更復(fù)雜的政策工具，包括通過提供土地或低成本接入電網(wǎng)等額外激勵(lì)措施進(jìn)行可再生能源拍賣以刺激私人投資，提供銷售確定性、價(jià)格和期限保證的上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼，明確可再生能源組合標(biāo)準(zhǔn)或配額，發(fā)布可再生能源證書，提供財(cái)務(wù)擔(dān)保以及地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)等非財(cái)務(wù)擔(dān)保，以及單一窗口、簡(jiǎn)化程序、信息可及等促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型投資的一系列營(yíng)商便利化措施。 總體而言，受自然資源稟賦、能源基礎(chǔ)設(shè)施、市場(chǎng)規(guī)模和成熟度、監(jiān)管環(huán)境質(zhì)量以及經(jīng)濟(jì)和政治不確定性等因素的影響，世界各國(guó)在能源轉(zhuǎn)型投資領(lǐng)域都各自具備獨(dú)特潛力和面臨不同挑戰(zhàn)。對(duì)于廣大發(fā)展中國(guó)家而言，應(yīng)更加關(guān)注促進(jìn)私人部門投資能源轉(zhuǎn)型，制定全面的能源投資法律和監(jiān)管框架，以及提高財(cái)稅激勵(lì)措施和其他對(duì)于促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型投資的有效性。對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家而言，有必要將更大規(guī)模凈零融資轉(zhuǎn)向發(fā)展中國(guó)家并提供更多技術(shù)和財(cái)政援助，以在聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)框架下推進(jìn)實(shí)現(xiàn)氣候目標(biāo)和能源目標(biāo)。 （作者系商務(wù)部研究院虹橋國(guó)際經(jīng)濟(jì)論壇研究中心副研究員） |
