【解讀】WTO關(guān)于“綠色補貼”的爭議會越來越多嗎？
根據(jù)商務(wù)部網(wǎng)站消息，今年3月，為維護中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展權(quán)益，中方將美國《通脹削減法》（IRA）有關(guān)新能源汽車補貼等措施訴諸世貿(mào)組織（WTO）爭端解決機制。由于中方未能通過磋商與美方達成解決方案，7月15日，中方向WTO提出設(shè)立專家組請求。
第一財經(jīng)記者從權(quán)威信源處獲悉，中國已提交設(shè)立爭端專家組的第一次請求，以對美國根據(jù)IRA采取的某些補貼措施作出裁決。中方在WTO提出的質(zhì)疑，集中在IRA中被WTO規(guī)則明確禁止的補貼條款，包括以使用國產(chǎn)商品而非進口商品為條件的補貼條款，或以其他方式歧視原產(chǎn)于中國的商品的補貼條款。
中方表示，雖然中國認識到各成員都希望看到自己的經(jīng)濟從清潔能源轉(zhuǎn)型中受益，包括有機會生產(chǎn)清潔能源產(chǎn)品和技術(shù)，但現(xiàn)在不是放棄作為多邊貿(mào)易體制基石的非歧視核心原則的時候。訴諸保護主義不是解決氣候危機的有效辦法。
商務(wù)部在聲明中補充說，中方認同WTO成員以符合WTO規(guī)則的方式實施產(chǎn)業(yè)補貼，支持能源綠色轉(zhuǎn)型，促進經(jīng)濟社會發(fā)展。商務(wù)部再次敦促美方遵守WTO規(guī)則，停止濫用產(chǎn)業(yè)政策損害國際應(yīng)對氣候變化合作。
中方為何在WTO機制下尋求爭端解決的答案？未來，關(guān)于此類補貼的糾紛會越來越多嗎？就此，第一財經(jīng)記者專訪了對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)國家對外開放研究院、法學(xué)院教授紀文華。他表示，中方將IRA中有關(guān)新能源汽車補貼等措施訴諸WTO爭端解決機制，一是體現(xiàn)了中方對WTO規(guī)則體系的尊重，二是如將來獲得WTO的權(quán)威裁決，中方對美方相關(guān)歧視性措施的質(zhì)疑，在法理和國際道義上將更站得住腳。
對于未來，紀文華認為，理想狀態(tài)和最優(yōu)目標，是WTO盡快建立一套完整的應(yīng)對氣候變化的貿(mào)易框架或協(xié)議，但現(xiàn)階段，這種充滿質(zhì)疑和挑戰(zhàn)的“失序狀態(tài)”還會持續(xù)一段時間。
被挑戰(zhàn)的依據(jù)
第一財經(jīng)：當前WTO框架下，哪種綠色補貼是符合規(guī)則的，哪種又是禁止的？
紀文華：綠色補貼更多的是一個政策概念，主要涉及應(yīng)對氣候變化的補貼，近年來爭議一直存在。隨著綠色轉(zhuǎn)型的深入，各國采取了多種應(yīng)對氣候變化的措施，這些措施范圍廣泛，既有環(huán)保目的，也會帶來產(chǎn)業(yè)和國際貿(mào)易的影響。
這種應(yīng)對氣候變化的補貼之所以引起較大爭議，是幾個因素疊加的結(jié)果。從背景看，近年來，中國在應(yīng)對氣候變化時更具有前瞻性和執(zhí)行力，在光伏、電動汽車、電池和風電等產(chǎn)品上取得了顯性競爭力，這造成歐美等掌握了話語體系的西方國家對這個議題關(guān)注較多。
同時，考慮到很多政府可用的政策工具有限，應(yīng)對氣候變化又需要“下猛藥”時，可能需要采取非傳統(tǒng)手段，許多以前并不主要依賴補貼措施的國家，近年也開始頻繁使用這一工具，例如美國。而這些補貼措施具有雙向效應(yīng)，既有促進本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效果，也涉及產(chǎn)業(yè)政策補貼的使用而影響國際貿(mào)易。換言之，一些措施是應(yīng)對氣候變化所需，但在實際操作中也可能存在問題，并且這些措施往往經(jīng)過“包裝”，很難徹底區(qū)分。
從規(guī)則看，WTO并未基于補貼是否與綠色環(huán)保有關(guān)而對其有不同特別規(guī)定。目前，WTO《補貼與反補貼措施協(xié)議》下，補貼分為禁止性補貼和可訴性補貼兩類。其中，禁止性補貼主要包括進口替代補貼和出口補貼，原則上完全禁止。
對于可訴性補貼，受影響的國家可進行反補貼調(diào)查，可在WTO相關(guān)委員會表達關(guān)注，也可通過WTO爭端解決機制提出訴訟。這都需要遵循規(guī)則，不能任意行事。比如，WTO成員在采取反補貼措施時，必須證明受補貼的進口產(chǎn)品對進口國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害，同時要證明存在因果關(guān)系。還有一些補貼雖然沒有直接影響到國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，但可能影響到其他方面的經(jīng)濟利益，在提出挑戰(zhàn)時也需要向WTO證明。
至于哪些補貼在允許范圍內(nèi)，需要個案分析。大致來說，一些補貼具有公益性和廣泛性，主要針對普遍性的研發(fā)階段而非個別企業(yè)，不區(qū)分企業(yè)性質(zhì)、投資來源或使用國產(chǎn)貨物等情況，這類補貼對貿(mào)易和國際競爭的影響較小，因此不太可能被挑戰(zhàn)。此外，這也取決于WTO成員的態(tài)度和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)情況。比如，一些成員沒有相應(yīng)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，因此希望通過出口國補貼購買到便宜的產(chǎn)品，就不會挑戰(zhàn)相關(guān)補貼。
第一財經(jīng)：《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》(TRIMS)等明確禁止關(guān)于本地內(nèi)容的要求，IRA有些條款與之明顯不符。這項爭端案訴訟時的復(fù)雜之處在于什么地方？
紀文華：WTO現(xiàn)有的補貼規(guī)則形成了大致框架，但并非所有案例都能自動套用。美國的IRA內(nèi)容廣泛，中方并不是挑戰(zhàn)整個法案，而是針對把中國排除在IRA之外的部分措施，其中既涉及進口替代補貼問題，還有國民待遇和最惠國待遇問題。
具體到這個案件來看，第一，盡管IRA的一些要求看上去似乎很明顯違反了TRIMS協(xié)定等WTO規(guī)則，但沒有經(jīng)WTO爭端解決明確判定，就還未成為權(quán)威裁決。美國也可能會提出自己的抗辯理由。退一步說，即使是一個“1+1=2”的問題，也需要寫證明過程。
第二，從程序流程來說，WTO成員不能自行判定其他成員措施違規(guī)而采取貿(mào)易報復(fù)措施，這是爭端解決程序的基本要求。判斷是否違規(guī)并采取何種反措施，都需通過爭端解決程序。這也是中方發(fā)起此案的原因。我們遵循程序，一是尊重世貿(mào)規(guī)則體系；二是如果官司順利，按照預(yù)期最終獲勝，在法理和國際道義上也會占據(jù)制高點，讓主張得到支持。
第三，走法律程序需要擺出法律主張和證明要件，并經(jīng)受判斷。在此過程中，雙方需要進行大量法律工作。美國可能會抗辯，甚至提出一些可能我們之前未預(yù)料到的理由。各方需做好準備，過程可能比預(yù)期復(fù)雜。盡管我們可能對此有把握，但需遵循流程，完成后才能正式取得有效裁定，這也是此案必要性所在。
未來的趨勢
第一財經(jīng)：中方已向WTO提出設(shè)立專家組請求，下一步會發(fā)生什么？
紀文華：中方提出設(shè)立專家組的請求，隨后會經(jīng)過1-2次爭端解決機構(gòu)會議。中方的第一次請求在7月26日會議上被美國阻撓，專家組會在中方提出第二次請求的爭端解決機構(gòu)會議上設(shè)立。接著，專家組的三名成員將由WTO秘書處和爭端各方依程序確定組成。
專家組成員相當于裁判，他們將按照流程進行審理，召開聽證會并撰寫報告。從專家組設(shè)立到散發(fā)最終報告，通常需要9-12個月。如果任何一爭端方對專家組報告不滿意，可以在報告散發(fā)60天內(nèi)并在爭端解決機構(gòu)通過前，向上訴機構(gòu)提出上訴。然而，由于上訴機構(gòu)目前處于癱瘓狀態(tài)，這樣案件就很可能會被懸置。
不過，如果專家組報告在很大程度上支持中方的主張，認定美國的措施違規(guī)，構(gòu)成禁止性補貼，違反國民待遇或最惠國待遇等，這對中方也仍然有利。這意味著，中方在WTO等多邊場合對美國此類措施提出質(zhì)疑時，合法性和合理性將會更高。
第一財經(jīng)：近年來，具有重大影響的貿(mào)易相關(guān)氣候措施（TrCMs）越來越多，包括碳邊境調(diào)節(jié)機制（CBAM）等，這些經(jīng)濟手段相關(guān)爭議也越來越多。未來WTO內(nèi)對此類措施的爭端解決、談判和改革趨勢是什么？
紀文華：歐盟的CBAM措施非常具體且已經(jīng)落地。其他國家如英國和美國也在考慮類似方案，但尚未落實。對CBAM的質(zhì)疑來自各方，包括發(fā)達國家和發(fā)展中國家。中國和印度等已在WTO委員會層面明確表達了關(guān)注，認為CBAM違反了國民待遇原則，但未來是否會通過WTO爭端解決機制進行挑戰(zhàn)仍存在不確定性。
即使發(fā)起挑戰(zhàn)，第一，爭端解決過程面臨上訴機構(gòu)停擺的問題，案件能否及時解決尚不確定。第二，在當前環(huán)境下，發(fā)起挑戰(zhàn)措施是否能真正解決問題也存在疑問。氣候變化問題性質(zhì)復(fù)雜，是否有比現(xiàn)有措施更合理的選擇值得討論，這也是歐盟抗辯的一個可能方向。這還需要經(jīng)過專家組裁定，最后的結(jié)果不確定性較大。
另外，未來各國在應(yīng)對氣候變化時，可能會受到政治和綠色轉(zhuǎn)型等壓力而采取類似的氣候相關(guān)措施，各國可能也考慮為自身措施在規(guī)則上保留一定空間。
在WTO層面，理想狀態(tài)和最優(yōu)目標是盡快建立一套完整的應(yīng)對氣候變化的框架或協(xié)議。目前尚未有具體提案，但概念性討論正在進行。因此，現(xiàn)階段，這種各方相互質(zhì)疑和挑戰(zhàn)的情況可能會繼續(xù)出現(xiàn)。這一問題的整體解決需要時間、智慧和國際環(huán)境，難以僅靠解決個別成員的某項措施，因此這種失序狀態(tài)可能還會持續(xù)一段時間，各國將不斷采取有利于自己的措施，并挑戰(zhàn)其他成員的措施。
作者： 來源：第一財經(jīng) 責任編輯：jianping
第一財經(jīng)記者從權(quán)威信源處獲悉，中國已提交設(shè)立爭端專家組的第一次請求，以對美國根據(jù)IRA采取的某些補貼措施作出裁決。中方在WTO提出的質(zhì)疑，集中在IRA中被WTO規(guī)則明確禁止的補貼條款，包括以使用國產(chǎn)商品而非進口商品為條件的補貼條款，或以其他方式歧視原產(chǎn)于中國的商品的補貼條款。
中方表示，雖然中國認識到各成員都希望看到自己的經(jīng)濟從清潔能源轉(zhuǎn)型中受益，包括有機會生產(chǎn)清潔能源產(chǎn)品和技術(shù)，但現(xiàn)在不是放棄作為多邊貿(mào)易體制基石的非歧視核心原則的時候。訴諸保護主義不是解決氣候危機的有效辦法。
商務(wù)部在聲明中補充說，中方認同WTO成員以符合WTO規(guī)則的方式實施產(chǎn)業(yè)補貼，支持能源綠色轉(zhuǎn)型，促進經(jīng)濟社會發(fā)展。商務(wù)部再次敦促美方遵守WTO規(guī)則，停止濫用產(chǎn)業(yè)政策損害國際應(yīng)對氣候變化合作。
中方為何在WTO機制下尋求爭端解決的答案？未來，關(guān)于此類補貼的糾紛會越來越多嗎？就此，第一財經(jīng)記者專訪了對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)國家對外開放研究院、法學(xué)院教授紀文華。他表示，中方將IRA中有關(guān)新能源汽車補貼等措施訴諸WTO爭端解決機制，一是體現(xiàn)了中方對WTO規(guī)則體系的尊重，二是如將來獲得WTO的權(quán)威裁決，中方對美方相關(guān)歧視性措施的質(zhì)疑，在法理和國際道義上將更站得住腳。
對于未來，紀文華認為，理想狀態(tài)和最優(yōu)目標，是WTO盡快建立一套完整的應(yīng)對氣候變化的貿(mào)易框架或協(xié)議，但現(xiàn)階段，這種充滿質(zhì)疑和挑戰(zhàn)的“失序狀態(tài)”還會持續(xù)一段時間。
被挑戰(zhàn)的依據(jù)
第一財經(jīng)：當前WTO框架下，哪種綠色補貼是符合規(guī)則的，哪種又是禁止的？
紀文華：綠色補貼更多的是一個政策概念，主要涉及應(yīng)對氣候變化的補貼，近年來爭議一直存在。隨著綠色轉(zhuǎn)型的深入，各國采取了多種應(yīng)對氣候變化的措施，這些措施范圍廣泛，既有環(huán)保目的，也會帶來產(chǎn)業(yè)和國際貿(mào)易的影響。
這種應(yīng)對氣候變化的補貼之所以引起較大爭議，是幾個因素疊加的結(jié)果。從背景看，近年來，中國在應(yīng)對氣候變化時更具有前瞻性和執(zhí)行力，在光伏、電動汽車、電池和風電等產(chǎn)品上取得了顯性競爭力，這造成歐美等掌握了話語體系的西方國家對這個議題關(guān)注較多。
同時，考慮到很多政府可用的政策工具有限，應(yīng)對氣候變化又需要“下猛藥”時，可能需要采取非傳統(tǒng)手段，許多以前并不主要依賴補貼措施的國家，近年也開始頻繁使用這一工具，例如美國。而這些補貼措施具有雙向效應(yīng)，既有促進本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效果，也涉及產(chǎn)業(yè)政策補貼的使用而影響國際貿(mào)易。換言之，一些措施是應(yīng)對氣候變化所需，但在實際操作中也可能存在問題，并且這些措施往往經(jīng)過“包裝”，很難徹底區(qū)分。
從規(guī)則看，WTO并未基于補貼是否與綠色環(huán)保有關(guān)而對其有不同特別規(guī)定。目前，WTO《補貼與反補貼措施協(xié)議》下，補貼分為禁止性補貼和可訴性補貼兩類。其中，禁止性補貼主要包括進口替代補貼和出口補貼，原則上完全禁止。
對于可訴性補貼，受影響的國家可進行反補貼調(diào)查，可在WTO相關(guān)委員會表達關(guān)注，也可通過WTO爭端解決機制提出訴訟。這都需要遵循規(guī)則，不能任意行事。比如，WTO成員在采取反補貼措施時，必須證明受補貼的進口產(chǎn)品對進口國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害，同時要證明存在因果關(guān)系。還有一些補貼雖然沒有直接影響到國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，但可能影響到其他方面的經(jīng)濟利益，在提出挑戰(zhàn)時也需要向WTO證明。
至于哪些補貼在允許范圍內(nèi)，需要個案分析。大致來說，一些補貼具有公益性和廣泛性，主要針對普遍性的研發(fā)階段而非個別企業(yè)，不區(qū)分企業(yè)性質(zhì)、投資來源或使用國產(chǎn)貨物等情況，這類補貼對貿(mào)易和國際競爭的影響較小，因此不太可能被挑戰(zhàn)。此外，這也取決于WTO成員的態(tài)度和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)情況。比如，一些成員沒有相應(yīng)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，因此希望通過出口國補貼購買到便宜的產(chǎn)品，就不會挑戰(zhàn)相關(guān)補貼。
第一財經(jīng)：《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》(TRIMS)等明確禁止關(guān)于本地內(nèi)容的要求，IRA有些條款與之明顯不符。這項爭端案訴訟時的復(fù)雜之處在于什么地方？
紀文華：WTO現(xiàn)有的補貼規(guī)則形成了大致框架，但并非所有案例都能自動套用。美國的IRA內(nèi)容廣泛，中方并不是挑戰(zhàn)整個法案，而是針對把中國排除在IRA之外的部分措施，其中既涉及進口替代補貼問題，還有國民待遇和最惠國待遇問題。
具體到這個案件來看，第一，盡管IRA的一些要求看上去似乎很明顯違反了TRIMS協(xié)定等WTO規(guī)則，但沒有經(jīng)WTO爭端解決明確判定，就還未成為權(quán)威裁決。美國也可能會提出自己的抗辯理由。退一步說，即使是一個“1+1=2”的問題，也需要寫證明過程。
第二，從程序流程來說，WTO成員不能自行判定其他成員措施違規(guī)而采取貿(mào)易報復(fù)措施，這是爭端解決程序的基本要求。判斷是否違規(guī)并采取何種反措施，都需通過爭端解決程序。這也是中方發(fā)起此案的原因。我們遵循程序，一是尊重世貿(mào)規(guī)則體系；二是如果官司順利，按照預(yù)期最終獲勝，在法理和國際道義上也會占據(jù)制高點，讓主張得到支持。
第三，走法律程序需要擺出法律主張和證明要件，并經(jīng)受判斷。在此過程中，雙方需要進行大量法律工作。美國可能會抗辯，甚至提出一些可能我們之前未預(yù)料到的理由。各方需做好準備，過程可能比預(yù)期復(fù)雜。盡管我們可能對此有把握，但需遵循流程，完成后才能正式取得有效裁定，這也是此案必要性所在。
未來的趨勢
第一財經(jīng)：中方已向WTO提出設(shè)立專家組請求，下一步會發(fā)生什么？
紀文華：中方提出設(shè)立專家組的請求，隨后會經(jīng)過1-2次爭端解決機構(gòu)會議。中方的第一次請求在7月26日會議上被美國阻撓，專家組會在中方提出第二次請求的爭端解決機構(gòu)會議上設(shè)立。接著，專家組的三名成員將由WTO秘書處和爭端各方依程序確定組成。
專家組成員相當于裁判，他們將按照流程進行審理，召開聽證會并撰寫報告。從專家組設(shè)立到散發(fā)最終報告，通常需要9-12個月。如果任何一爭端方對專家組報告不滿意，可以在報告散發(fā)60天內(nèi)并在爭端解決機構(gòu)通過前，向上訴機構(gòu)提出上訴。然而，由于上訴機構(gòu)目前處于癱瘓狀態(tài)，這樣案件就很可能會被懸置。
不過，如果專家組報告在很大程度上支持中方的主張，認定美國的措施違規(guī)，構(gòu)成禁止性補貼，違反國民待遇或最惠國待遇等，這對中方也仍然有利。這意味著，中方在WTO等多邊場合對美國此類措施提出質(zhì)疑時，合法性和合理性將會更高。
第一財經(jīng)：近年來，具有重大影響的貿(mào)易相關(guān)氣候措施（TrCMs）越來越多，包括碳邊境調(diào)節(jié)機制（CBAM）等，這些經(jīng)濟手段相關(guān)爭議也越來越多。未來WTO內(nèi)對此類措施的爭端解決、談判和改革趨勢是什么？
紀文華：歐盟的CBAM措施非常具體且已經(jīng)落地。其他國家如英國和美國也在考慮類似方案，但尚未落實。對CBAM的質(zhì)疑來自各方，包括發(fā)達國家和發(fā)展中國家。中國和印度等已在WTO委員會層面明確表達了關(guān)注，認為CBAM違反了國民待遇原則，但未來是否會通過WTO爭端解決機制進行挑戰(zhàn)仍存在不確定性。
即使發(fā)起挑戰(zhàn)，第一，爭端解決過程面臨上訴機構(gòu)停擺的問題，案件能否及時解決尚不確定。第二，在當前環(huán)境下，發(fā)起挑戰(zhàn)措施是否能真正解決問題也存在疑問。氣候變化問題性質(zhì)復(fù)雜，是否有比現(xiàn)有措施更合理的選擇值得討論，這也是歐盟抗辯的一個可能方向。這還需要經(jīng)過專家組裁定，最后的結(jié)果不確定性較大。
另外，未來各國在應(yīng)對氣候變化時，可能會受到政治和綠色轉(zhuǎn)型等壓力而采取類似的氣候相關(guān)措施，各國可能也考慮為自身措施在規(guī)則上保留一定空間。
在WTO層面，理想狀態(tài)和最優(yōu)目標是盡快建立一套完整的應(yīng)對氣候變化的框架或協(xié)議。目前尚未有具體提案，但概念性討論正在進行。因此，現(xiàn)階段，這種各方相互質(zhì)疑和挑戰(zhàn)的情況可能會繼續(xù)出現(xiàn)。這一問題的整體解決需要時間、智慧和國際環(huán)境，難以僅靠解決個別成員的某項措施，因此這種失序狀態(tài)可能還會持續(xù)一段時間，各國將不斷采取有利于自己的措施，并挑戰(zhàn)其他成員的措施。
作者： 來源：第一財經(jīng) 責任編輯：jianping
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