2012年，國(guó)內(nèi)光伏業(yè)遭遇史上最壞時(shí)期，從上游多晶硅企業(yè)，到中游光伏電池組件廠，一年里都散布著裁員停產(chǎn)倒閉的種種消息，產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩，全行業(yè)面臨危機(jī)。
　　為了“拯救”光伏業(yè)，自去年9月，國(guó)家相關(guān)部門(mén)也開(kāi)始馬不停蹄地出臺(tái)行業(yè)政策，直到去年12月底，國(guó)務(wù)院明確光伏產(chǎn)業(yè)若干政策，提出著力推進(jìn)分布式光伏發(fā)電，鼓勵(lì)單位、社區(qū)和家庭安裝、使用光伏發(fā)電系統(tǒng)。
　　所有的風(fēng)都在往一個(gè)方向吹：下游國(guó)內(nèi)光伏發(fā)電市場(chǎng)。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的光伏企業(yè)受囿于下游國(guó)內(nèi)光伏應(yīng)用市場(chǎng)的局促，基本都以向國(guó)外出口光伏多晶硅及光伏組件為主，而隨著歐美光伏市場(chǎng)的萎縮，國(guó)內(nèi)光伏業(yè)立即陷入困境。
　　如今新政出臺(tái)，行業(yè)的希望似乎就在國(guó)內(nèi)光伏裝機(jī)市場(chǎng)，尤其是分布式屋頂光伏發(fā)電站。有媒體歡呼此次要打通下游最后一米，全面破冰。不過(guò)，一位業(yè)內(nèi)人士調(diào)侃：“口號(hào)先行，符合慣例，如果想想國(guó)內(nèi)一年出口的電池組件已占全球大半江山，而國(guó)內(nèi)光伏裝機(jī)量全球占比一直徘徊在個(gè)位數(shù)，就知道沒(méi)那么簡(jiǎn)單�！�
　　行政束縛
　　2010年，北京某能源投資公司項(xiàng)目經(jīng)理吳鵬在投建一座10兆瓦（1兆瓦=100萬(wàn)瓦）的光伏發(fā)電站時(shí)，電站每瓦總成本約20元，如今相同的電站，每瓦總成本8元就能拿下。中上游企業(yè)連年價(jià)格廝殺，已經(jīng)讓光伏電站成本有質(zhì)的下降。然而，即便如此，其每度電平均成本仍在0.8元，相較之下，火電脫硫上網(wǎng)電價(jià)每度0.4元左右。
　　光伏發(fā)電要與電網(wǎng)線路接通，稱(chēng)為“并網(wǎng)”，“相對(duì)傳統(tǒng)的火電、水電，光伏發(fā)電處境尷尬，按脫硫電價(jià)并網(wǎng)，投資電站的人虧死，而即使以成本價(jià)并網(wǎng)，電網(wǎng)肯定不理你，所以光伏發(fā)電一生下來(lái)就得靠政府的奶水活著，要有足夠的補(bǔ)貼彌補(bǔ)這種失衡。”吳鵬對(duì)記者說(shuō)。
　　目前，國(guó)內(nèi)主要有三種補(bǔ)貼項(xiàng)目：金太陽(yáng)工程、光伏建筑一體化和西部大型地面光伏發(fā)電站“標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)”。前兩種由財(cái)政部在2009年?duì)款^推動(dòng)，后一種由發(fā)改委審批。2008年，國(guó)內(nèi)光伏裝機(jī)容量為140兆瓦，在補(bǔ)貼政策刺激下，之后連年翻倍增長(zhǎng)，走到今天5G瓦（1G瓦=10億瓦）的規(guī)模。
　　這并不是一個(gè)輕松的過(guò)程，吳鵬笑言占了政府的“便宜”，就被套住了。政府那一套審批電站的流程，外行看了應(yīng)該都會(huì)頭暈。比如西部大型光伏發(fā)電站，先是在發(fā)改委申請(qǐng)立項(xiàng)、拿路條，然后是項(xiàng)目可行性報(bào)告、環(huán)評(píng)報(bào)告、城市規(guī)劃報(bào)告、土地許可證、并網(wǎng)許可證，然后再到發(fā)改委申請(qǐng)核準(zhǔn)，招標(biāo)，建設(shè)，并網(wǎng)，驗(yàn)收，中間涉及至少9個(gè)部門(mén)（含電網(wǎng)公司），一般需要40個(gè)以上的公章。吳鵬覺(jué)得自己的精力主要不是花在工程上，而是消耗在一次次遞交申請(qǐng)材料、等待、催問(wèn)的循環(huán)之中，一般一套流程走下來(lái)，半年以?xún)?nèi)比較正常。
　　金太陽(yáng)項(xiàng)目更為復(fù)雜，要在上述流程基礎(chǔ)上，向財(cái)政部等提供如光伏發(fā)電站關(guān)鍵設(shè)備檢測(cè)報(bào)告等其他資料。
　　然而，官僚主義不是光伏發(fā)電站前景黯然的主要原因。實(shí)際上，到現(xiàn)在都有無(wú)數(shù)光伏企業(yè)在瘋狂拿路條，建電站。中海陽(yáng)能源集團(tuán)光伏企業(yè)項(xiàng)目部負(fù)責(zé)人李賓表示，下游市場(chǎng)做多大，電站批給誰(shuí)做，都掌握在審批者手中，“我認(rèn)為之所以他們不放開(kāi)手腳，可能擔(dān)心泡沫，不過(guò)最大的問(wèn)題還是并網(wǎng)”。
　　2009年底，修改后的《可再生能源法》規(guī)定了電網(wǎng)公司有為新能源發(fā)電企業(yè)提供上網(wǎng)服務(wù)的義務(wù)。去年有媒體報(bào)道金太陽(yáng)工程并網(wǎng)率只有40%，30%的西部大型光伏發(fā)電站未并網(wǎng)。10月底，國(guó)家電網(wǎng)發(fā)文，大力支持光伏發(fā)電尤其是分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)，這一態(tài)度前所未有，光伏業(yè)很多人頗有受寵若驚之感。
　　隨后，發(fā)改委上調(diào)太陽(yáng)能“十二五”規(guī)劃光伏裝機(jī)容量，金太陽(yáng)工程在去年年底梅開(kāi)二度，又推出1G瓦裝機(jī)容量工程項(xiàng)目。
　　財(cái)政補(bǔ)貼模式之弊
　　新政的一大重點(diǎn)是改變了對(duì)發(fā)電企業(yè)的補(bǔ)貼模式。
　　對(duì)光伏發(fā)電市場(chǎng)，財(cái)政部和發(fā)改委有著完全不同的補(bǔ)貼思路。金太陽(yáng)和光伏建筑一體化，主要是投建項(xiàng)目“事前補(bǔ)貼”，而標(biāo)桿電價(jià)是“度電補(bǔ)貼”，即單位電量定額補(bǔ)貼。比如投資電站預(yù)計(jì)總成本1000萬(wàn)，金太陽(yáng)可提前補(bǔ)給申請(qǐng)者700萬(wàn)，由投資者和電網(wǎng)公司商議上網(wǎng)電價(jià)，一般為火電脫硫電價(jià)；標(biāo)桿電價(jià)則保證電站上網(wǎng)電價(jià)每度1元，發(fā)改委從可再生能源基金中抽取對(duì)應(yīng)資金，撥給電網(wǎng)，再由電網(wǎng)公司和電站結(jié)算。
　　而且，標(biāo)桿電價(jià)補(bǔ)貼主要面向西部集中式地面光伏發(fā)電站，獲批者基本是清一色的國(guó)企，由業(yè)內(nèi)所說(shuō)的五大電力集團(tuán)等包攬。財(cái)政部牽頭的兩個(gè)補(bǔ)貼工程，主要是分布式屋頂光伏電站，民資為主。
　　中國(guó)可再生能源學(xué)會(huì)光伏專(zhuān)業(yè)委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)吳達(dá)成表示，原本就是兩條平行的套路，各有各的問(wèn)題。已進(jìn)行4期的金太陽(yáng)，被發(fā)現(xiàn)有非常嚴(yán)重的騙補(bǔ)現(xiàn)象，業(yè)內(nèi)俗稱(chēng)曬太陽(yáng)。最通俗的做法是很多項(xiàng)目臨時(shí)搭個(gè)架子，財(cái)政部等驗(yàn)收組一走，立馬就撤了。而且，金太陽(yáng)按照每瓦補(bǔ)貼，導(dǎo)致獲批者拼命壓低組件等成本，偏重總裝機(jī)容量，而忽略電站設(shè)備質(zhì)量、發(fā)電量、運(yùn)營(yíng)年限等。
　　相較之下，“度電補(bǔ)貼”能更好地促使電站投建者關(guān)注長(zhǎng)期效益，成為最近幾年光伏裝機(jī)容量發(fā)展的主要推手。如2011年中國(guó)光伏裝機(jī)約3G瓦，95%是位于西部的集中式大型光伏電站。然而它卻存在并網(wǎng)難題，西部光伏發(fā)電站主要集中青海、新疆等5省，以青海為例，2010年光伏裝機(jī)容量50兆瓦，2011年超過(guò)1000兆瓦，2012年達(dá)1500兆瓦。吳鵬說(shuō)：“一下子冒出來(lái)這么多光伏發(fā)電，本地難以消納，電網(wǎng)外輸線路一時(shí)又難以跟上，而且電網(wǎng)調(diào)峰壓力很大，所以不讓光伏并網(wǎng)的‘棄光’現(xiàn)象較為普遍�！�
　　實(shí)際上，發(fā)改委再推西部大型光伏發(fā)電站，已顯得較為吃力了。它至今連發(fā)4個(gè)事關(guān)分布式發(fā)電站的政策，涉水分布式發(fā)電站意圖明顯，就連國(guó)家電網(wǎng)也來(lái)捧場(chǎng)，使之成為去年下半年最惹火的行業(yè)話題，而這激起了財(cái)政部的強(qiáng)烈反彈，如上述金太陽(yáng)工程的梅開(kāi)二度。
　　江蘇一位光伏業(yè)人士表示，一個(gè)補(bǔ)貼工程就是一個(gè)權(quán)力系統(tǒng)，從上到下都是一連串利益，比如新能源業(yè)內(nèi)某認(rèn)證中心，一些退休的領(lǐng)導(dǎo)到這里掛職，該中心被相關(guān)部門(mén)指定為金太陽(yáng)示范工程項(xiàng)目審核單位，“我曾經(jīng)跟該中心的一個(gè)哥們?nèi)タ瓷綎|一家項(xiàng)目，對(duì)方出手就是7萬(wàn)元現(xiàn)金”。
　　同行送申請(qǐng)材料有個(gè)說(shuō)法：不跑不送，原地不動(dòng)。“商人肯定是要賺錢(qián)的，他付出了7萬(wàn)，會(huì)收獲百萬(wàn)千萬(wàn)，可是大家真的是拿著國(guó)家的錢(qián)在玩，并沒(méi)有人會(huì)關(guān)注補(bǔ)貼的效率。”他說(shuō)。
　　改革迷途
　　分布式光伏發(fā)電站，被業(yè)內(nèi)寄予厚望，因?yàn)樗�的市�?chǎng)是千家萬(wàn)戶(hù)，是真正啟動(dòng)藍(lán)海一樣的市場(chǎng)，德國(guó)等國(guó)家都在大力支持分布式光伏發(fā)電站。
　　吳鵬認(rèn)為，發(fā)展路線是比較清晰的，他說(shuō)：“發(fā)展分布式光伏發(fā)電站所面臨的，也是整個(gè)光伏發(fā)電一直以來(lái)的問(wèn)題。國(guó)內(nèi)行業(yè)感覺(jué)很亂，其實(shí)看看德國(guó)的發(fā)展，無(wú)非是行業(yè)門(mén)檻、電價(jià)補(bǔ)貼和并網(wǎng)三個(gè)問(wèn)題，然而在國(guó)內(nèi)卻變得非常復(fù)雜�！�
　　任凱在一家外企工作，在國(guó)家電網(wǎng)發(fā)布相關(guān)并網(wǎng)文件后，他立馬決定建一座3千瓦的光伏發(fā)電站，并向順義區(qū)供電局申請(qǐng)并網(wǎng)。一年前，他也曾遞交過(guò)同樣的申請(qǐng)，盡管有《可再生能源法》等條文，他找的電網(wǎng)公司幾個(gè)部門(mén)都稱(chēng)無(wú)法負(fù)責(zé)；現(xiàn)在截然相反，電網(wǎng)公司的人很樂(lè)意并網(wǎng)，但他所面臨的問(wèn)題是電價(jià)補(bǔ)貼。
　　任凱表示：“電網(wǎng)公司的人說(shuō)，如果要并網(wǎng)，要么去發(fā)改委走立項(xiàng)等等流程，申請(qǐng)標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼，要么只能按火電脫硫電價(jià)上網(wǎng)。細(xì)細(xì)看了下相關(guān)法規(guī)，目前發(fā)改委的這套東西是針對(duì)法人設(shè)定的，對(duì)居民個(gè)人門(mén)檻太高了，一套程序下來(lái)要花50萬(wàn)，我的電站才投了3萬(wàn)元。而如果沒(méi)有電價(jià)補(bǔ)貼，按照脫硫電價(jià)，需要30年才能收回成本�！�
　　其實(shí)“度電補(bǔ)貼”是左右為難，按照目前金太陽(yáng)和標(biāo)桿電價(jià)補(bǔ)貼，財(cái)政遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上發(fā)展。比如標(biāo)桿電價(jià)補(bǔ)貼，發(fā)改委去年底剛剛結(jié)算了2010年到2011年4月期間的賬款，而且財(cái)政部掌握著資金，制定分布式光伏發(fā)電站度電補(bǔ)貼，發(fā)改委需要和財(cái)政部協(xié)調(diào)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，甚至?xí)�涉及兩種補(bǔ)貼合二為一的爭(zhēng)議，這種溝通無(wú)疑是費(fèi)勁的。
　　盡管?chē)?guó)家電網(wǎng)前所未有地開(kāi)放并網(wǎng)，但這種姿態(tài)還是有些匪夷所思，如果居民和企業(yè)大規(guī)模自建分布式發(fā)電站，自發(fā)自用，富余者并網(wǎng)，就是切割電網(wǎng)公司的市場(chǎng)。正如國(guó)家電網(wǎng)研究院副院長(zhǎng)蔣莉萍所言：“此次政策，主要是發(fā)改委積極協(xié)調(diào)，電網(wǎng)公司真的是花錢(qián)送服務(wù)，僅2012年11月，就花了6億多接入光伏發(fā)電站，然而，這并不是長(zhǎng)久之計(jì)。”
　　光伏晝夜發(fā)電不同，好壞天氣也有較大差值，電網(wǎng)公司要保證穩(wěn)定持續(xù)供電，就需要不斷調(diào)峰，調(diào)峰不僅需要技術(shù)支持，也很費(fèi)錢(qián)。許多光伏業(yè)人士認(rèn)為并網(wǎng)不存在技術(shù)門(mén)檻，而是壟斷利益，一名學(xué)者抨擊電網(wǎng)以調(diào)峰成本過(guò)大為借口，不愿光伏等并網(wǎng)，而同時(shí)又不愿說(shuō)出成本多少，這樣就無(wú)法通過(guò)國(guó)家補(bǔ)貼來(lái)實(shí)現(xiàn)并網(wǎng)。
　　蔣莉萍表示，依靠目前的技術(shù)，調(diào)峰的確是有較大難度的，特別是在冬季的華北、東北、西北三北地區(qū)，“電網(wǎng)運(yùn)行安全非常重要，如果出了問(wèn)題，責(zé)任也只有電網(wǎng)承擔(dān)，而且調(diào)峰技術(shù)研發(fā)，資金從何來(lái)？如果調(diào)峰增大了很多成本，能通過(guò)上調(diào)終端銷(xiāo)售電價(jià)來(lái)彌補(bǔ)？”
　　發(fā)展光伏發(fā)電，就像坐在一輛零件拼裝車(chē)上，李賓表示，太多的細(xì)節(jié)還沒(méi)有磨合好，比如電站相關(guān)協(xié)議合同上的結(jié)算日期就寫(xiě)當(dāng)期，當(dāng)期是一年，還是半年，還是一月？現(xiàn)在是政府想拖多久就拖多久。比如標(biāo)桿電價(jià)補(bǔ)貼時(shí)間段不明確，投運(yùn)電站就很難計(jì)算出回報(bào)率、貸款期限等。
　　“沒(méi)有明確的法規(guī)條例，送錢(qián)給政府部門(mén)，他們也不會(huì)批的，我覺(jué)得現(xiàn)在需要一個(gè)更高層次的機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌發(fā)改委、財(cái)政部、電網(wǎng)公司等主要相關(guān)方，靜下心來(lái)梳理，設(shè)計(jì)出一個(gè)權(quán)責(zé)利清晰的機(jī)制，否則光伏發(fā)電并網(wǎng)一直都會(huì)是玩票的多�！崩钯e說(shuō)。
　　光伏新政提出“充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，減少政府干預(yù)，禁止地方保護(hù)。完善電價(jià)定價(jià)機(jī)制和補(bǔ)貼效果考核機(jī)制，提高政策效應(yīng)”，只是說(shuō)易行難。