隨著國際格局、國際秩序的急劇變化，我國能源安全出現許多新挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)空前復雜、嚴峻，而且可能持續(xù)相當長的時間。用世界頗具影響力的能源專家丹尼爾•耶金的話來說，“中國在能源安全方面面臨其他國家未曾經歷過的重大挑戰(zhàn)”。①鑒于此，必須在正確研判形勢的基礎上，進一步明確我國新時期能源發(fā)展和能源外交的戰(zhàn)略重點，以前瞻性思維謀劃應對挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略性舉措，確保我國和平發(fā)展戰(zhàn)略機遇期的有效利用和長時間延續(xù)。
　　我國能源安全面臨的新挑戰(zhàn)
　　我國能源安全出現眾多新挑戰(zhàn)，“既是由國際能源競爭格局、我國生產力水平以及所處發(fā)展階段決定的，也與我國產業(yè)結構和能源結構不合理、能源開發(fā)利用方式粗放、相關體制機制改革滯后密切相關”，② 同時也與我國快速崛起，能源消費增長旺盛，全球利益與全球影響大幅擴展引起廣泛關注，特別是霸權國家的焦慮、警覺，以及后金融危機時代世界能源資源、能源運輸、能源金融、能源技術、能源環(huán)境、能源政治等領域發(fā)生的革命性變化緊密相連。
　　（一）我國能源需求增長旺盛，對外依存度逐步逼近臨界點
　　我國能源消費持續(xù)增長，消費總量躍居世界第一，約占世界總消費量的20%，而GDP尚不到世界的10%。10年來我國累計消費增量占世界總增量的53%，年均增速為世界的3倍。我國雖然發(fā)展成為世界最大的能源生產國，但是能源資源稟賦不高，煤炭、石油、天然氣資源人均擁有量較低，能源資源約束矛盾突出，能源供應保障壓力巨大。我國單位GDP能耗不僅遠遠高于發(fā)達國家，而且高于一些新興工業(yè)化國家。我國能源發(fā)展方式落后，煤炭資源整體回采率僅為30%，能源加工轉換儲運和終端利用綜合效率僅為36%。2011年我國能源對外依存度超過13%，其中石油對外依存度由本世紀初的32%上升到57%。不僅石油、天然氣、鈾資源，就連煤炭也由凈出口大國變成為凈進口大國。
　　今后十幾年，我國將處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現代化加速發(fā)展的關鍵時期，加之高能耗的經濟結構、以煤炭為主的能源消費結構調整滯后，體制機制性問題積重難返，能源需求大幅增長的趨勢難以逆轉。如果繼續(xù)目前這種“敞口式”能源消費方式，我國能源供應消耗將達到41億噸標準煤，供需缺口可能達到20億噸標準煤，能源對外依存度可能超過30%，其中石油對外依存度甚至可能達到70%。
　　而在國際能源市場方面，“高油價時代”已經到來。盡管“石油峰值論造成的石油恐慌逐漸散去，但是石油市場仍然存在中斷的風險”。③ 我國能源消費的過快增長與世界能源供給的緩慢增長構成瓶頸性矛盾，將會增大我國獲取境外能源資源的難度和成本，并且引發(fā)我國與其他國家的矛盾和沖突。如此下去，不需要太長的時間，我國能源安全就有可能達到“獲取境外能源資源受到嚴重制約、各種反彈接踵而來、能源安全不可持續(xù)”的臨界點。一些國家散布“中國能源威脅論”雖然夸大其詞、別有用心，但是如果我們不能盡快有效抑制能源消費增長過快的勢頭，面對此類攻擊，很有可能陷入極大的戰(zhàn)略被動。
　　（二）美國加緊對我實施戰(zhàn)略圍堵，我利用境外能源資源的國際環(huán)境趨于惡化
　　美國為了維護日漸衰落的全球霸權，決計對快速崛起而社會制度不同的新興大國中國實施戰(zhàn)略圍堵。美國不僅有明確的意圖，而且正在采取系列行動，包括在我周邊煽風點火、給我制造麻煩，拉幫結伙、構建對華圍堵體系，加強西太平洋軍事部署、對我進行軍事威懾。
　　從歷史經驗看，破壞我國的能源安全很可能成為美國對我實施戰(zhàn)略圍堵的重要著力點。事實上，美國已經開始在能源資源獲取、能源企業(yè)并購、能源技術引進、能源清潔發(fā)展等領域對我采取遏制措施。美國“能源獨立”取得進展，更加有條件放手在中東海灣等世界能源資源主要產地制造“民主動亂”，我境外能源的獲取可能受到更加嚴重的干擾。我國能源企業(yè)因利比亞戰(zhàn)亂及西方國家對伊朗經濟制裁而遭受巨大經濟損失即是例證。美國插手南海與東海島嶼爭端，亦有阻遏我開發(fā)利用海洋油氣資源的企圖。特別是能源運輸領域，美國控制著世界主要海上運輸通道，很難排除非常事態(tài)下破壞我海上能源運輸的危險性。
　　美國還可能利用美元的霸主地位及對世界金融規(guī)則的影響力，通過金融操縱、油價炒作，影響國際石油市場的穩(wěn)定，增大我保障能源安全的成本與代價。
　　因此，我國的能源發(fā)展必須切實考慮到美國戰(zhàn)略圍堵這一新的重大因素，我國的能源外交必須服務于破解美國戰(zhàn)略圍堵這一新的戰(zhàn)略需要。
　�。ㄈ�）資源民族主義和貿易保護主義抬頭，我國能源企業(yè)“走出去”開展國際合作面臨更多棘手問題
　　由于常規(guī)化石能源日趨短缺，而非常規(guī)化石能源及新能源短時間內難以起到戰(zhàn)略接替作用，加之受地緣政治事件和金融炒作的影響，國際市場石油、煤炭價格不斷攀升，能源資源國對能源資源的保護意識不斷增強，一些能源資源國資源民族主義明顯抬頭。其突出表現是：加強國家對能源資源的控制，賦予本國國有公司開發(fā)特權；限制外資對本國能源資源的并購和控股、抬高準入門檻；對外資參與本國能源資源開發(fā)提出越來越多的社會經濟要求；能源關系“政治化”，以能源關系謀求政治與安全利益。我國雖然與廣大發(fā)展中能源資源國擁有良好的國家關系，但是我國能源企業(yè)“走出去”參與世界能源資源開發(fā)的難度明顯增大，成本明顯提高，變數明顯增多。
　　后金融危機時代，西方大國的貿易保護主義普遍抬頭。這些國家動輒以我國大型能源企業(yè)系國有企業(yè)、負有“政治使命”為由對我國企業(yè)設限，我國能源企業(yè)在能源資產并購中遭遇到西方大國越來越大的“政治阻擊”。我國光伏、風能設備在美國與歐盟遭遇到多項“雙反”調查與關稅懲罰。我國“三一重工”并購美國風電項目，被美國政府以“可能威脅到美國的國家安全”為由強力阻止。中海油并購加拿大尼克森能源公司股權，雖然愿意支付巨額溢價，并且得到尼克森股東壓倒性支持，但是仍然遭到加某些政治勢力的阻撓。我國能源企業(yè)在拉美、非洲的能源開發(fā)競標與經營，也遭遇到來自西方大國越來越多的掣肘。看來，社會主義的中國國有公司收購境外能源資產這種本來互利共贏的正常國際經濟活動，遭遇西方大國的政治抵制很可能成為一種常態(tài)，我國能源企業(yè)“走出去”面臨難以規(guī)避的嚴峻挑戰(zhàn)。
　　與此同時，“中國能源威脅論”、“中國新殖民主義論”的鼓噪日益猖獗，不僅對我國能源企業(yè)的國際活動、國家能源安全造成嚴重干擾，而且對我國的國際形象、國際戰(zhàn)略運籌造成嚴重掣肘。
　　另外，還有技術壟斷主義問題。某些西方大國以知識產權保護之名，行技術壟斷主義之實。西方大國在向發(fā)展中國家進行能源技術轉讓時，不僅大幅抬高要價，而且提出種種附加條件。其對中國技術轉讓設限更多，條件更為苛刻。
　　如何應對日益猖獗的資源民族主義、貿易保護主義和技術壟斷主義，已是我國必須面對的重大挑戰(zhàn)。今后一個時期，在中國似強未強之時，這種挑戰(zhàn)很可能更趨嚴峻。
　　（四）海洋能源開發(fā)熱引發(fā)“藍色圈海運動”，我國海洋能源資源安全面臨嚴峻挑戰(zhàn)
　　21世紀是人類進軍海洋的時代。海洋能源資源蘊藏豐富，油氣資源儲量超過陸地，深海冰的資源儲量更為可觀。隨著陸上富集易采油氣區(qū)塊日益減少，海洋必將成為保障世界能源供給的戰(zhàn)略接替區(qū)。許多國家已把保障國家能源安全、謀求油氣經濟利益的希望寄托于海洋，海洋油氣資源開發(fā)不斷升溫。
　　1982年《聯合國海洋法公約》關于200海里專屬經濟區(qū)的規(guī)定生效后，我國沿海某些國家基于擴大主權利益、占有更多油氣資源的欲望，曲解公約有關條款，加緊搶占我國傳統(tǒng)海域島礁和能源資源富集海域，發(fā)起了一場具有深遠地緣戰(zhàn)略影響的“藍色圈海運動”。
　　由于我國對“黃土文明”和“陸上大國”的認知根深蒂固，對海洋的經濟價值和戰(zhàn)略價值認識滯后，因而海洋油氣資源的開發(fā)利用遲遲未能規(guī)模性展開，對他國侵占我主權島礁、盜采我海洋油氣資源的非法行為長時間一味忍耐、無所作為。政府對海洋油氣開發(fā)缺少鼓勵政策，甚至多有限制。油氣公司則以存在技術困難、污染風險、成本瓶頸以及政治因素復雜為由，至今未在爭議海域打一口井、采一滴油。加之霸權國家對我戰(zhàn)略圍堵的主要著力點亦在海洋方向，我國海上周邊某些國家以為有美國撐腰，更加膽大妄為，肆意挑戰(zhàn)我國海洋主權，盜采、掠奪我國海洋油氣資源氣焰囂張，越南、菲律賓、日本的表現尤其惡劣。我國海洋石油資源每年被他國盜采高達1500萬噸。我國300平方公里海疆將近1/2處在主權爭議中，聲索國甚至聯手行動、強行侵占。釣魚島和黃巖島主權爭端、東海大陸架劃分爭端，均與霸權國家圍堵中國的圖謀及有關國家對能源利益的覬覦直接相關。
　　我國海洋主權得不到有效維護、海洋油氣資源遭受掠奪，不僅關系到領土完整、大國尊嚴，而且關系到我國能源安全及經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。在海洋能源開發(fā)競爭日趨激烈的新時代，如何加大海洋能源開發(fā)力度，是我國必須面對的重大戰(zhàn)略課題和戰(zhàn)略性挑戰(zhàn)。
　　（五）非常規(guī)化石能源與新能源開發(fā)競爭趨于激烈，“綠色革命”蓬勃興起
　　化石能源不論儲量如何豐富，總有窮盡之時。而非常規(guī)化石能源的開發(fā)前景卻十分可觀。國際地質學界普遍認為，常規(guī)油氣資源與非常規(guī)油氣資源相比，后者的儲量要比前者高出1—2個數量級。如果用金字塔來形容，前者僅是塔尖，后者則是塔座。隨著油氣開發(fā)技術的進步，分散蘊藏在致密儲層中的非常規(guī)油氣大規(guī)模開發(fā)的時代正在到來。④ 美國興起的“頁巖氣革命”產生巨大示范作用，有可能改變世界油氣資源的版圖。盡管我國的頁巖氣儲量世界第一，但是由于氣藏條件復雜、技術水平落后、政策關注滯后，至今尚未展開規(guī)模性開發(fā)。如何在這場非常規(guī)能源發(fā)展競賽中走在世界的前列，既大幅增強國家能源安全的保障能力，又為世界能源的可持續(xù)發(fā)展做出大國貢獻，無疑也是一大戰(zhàn)略性任務、戰(zhàn)略性挑戰(zhàn)。
　　氣候變化對人類生存與發(fā)展的挑戰(zhàn)日益突出，低碳發(fā)展成為人類必須共同面對的重大課題。正是在此背景下，以節(jié)能減排、新能源研發(fā)為中心的綠色能源革命蓬勃興起，成為影響國際能源關系的重大因素，以太陽能、風能、生物質能等為代表的新能源、清潔能源成為人類未來能源發(fā)展的最大希望。天然氣、核能及其他清潔能源的地位不斷上升，大國能源博弈的重心正在由石油轉向新能源和清潔能源。國際能源界將這場革命稱為繼蒸氣機革命、電氣革命之后的人類社會“第三次工業(yè)革命”。
　　與前幾次產業(yè)革命相似，誰在這場綠色革命中爭取到領先地位，誰就有希望引領世界經濟技術的未來發(fā)展及國際規(guī)則的調整，從而在國際能源格局甚至是國際戰(zhàn)略格局中居于主導地位。⑤ 美國已經以“奧巴馬能源新政”的推出走在了世界各國的前面。美國這樣做，不僅出于應對金融危機的需要，而且有著深遠的戰(zhàn)略考慮：打造新的經濟繁榮引擎，搶占世界經濟技術的制高點，掌控世界經濟的主導權。
　　由于我國以煤炭為主要燃料、能效技術相對落后、生態(tài)環(huán)境不斷惡化、氣候變化壓力不斷增大，因而綠色發(fā)展任務十分艱巨。如何爭取在這場綠色革命——新的產業(yè)革命中走在世界大國的前列，從而保證我國21世紀的能源安全及國際競爭中的戰(zhàn)略主動，同樣必須作為戰(zhàn)略性挑戰(zhàn)，以舉國之力予以應對。
　　我國應對能源安全新挑戰(zhàn)的思路　　
　　能源安全是國家安全的核心問題，確保國家能源安全是有效利用、長時間延續(xù)我國和平發(fā)展戰(zhàn)略機遇期的重大課題。面對來自多個方向、日益嚴峻的能源安全新挑戰(zhàn)，必須著眼于今后十幾年幾十年內外環(huán)境的可能變化，以前瞻性戰(zhàn)略思維謀劃新的應對舉措。
　　（一）構建新時期應對新挑戰(zhàn)的能源安全指標體系
　　我國新時期能源安全指標體系的構建，必須適應應對新挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略需要。既要考慮國家經濟社會發(fā)展的需要，又要考慮國際能源環(huán)境的可能變化。這一指標體系應是具有中國特色的現代化能源安全體系。根據國內權威研究機構的研究成果，該體系應當包括高效合理的能源利用體系、安全穩(wěn)定的現代能源產業(yè)體系、及時靈活的能源預警與應急響應體系、復合多元的世界能源資源開發(fā)利用協同保障體系。核心目標應是，全面提升持續(xù)穩(wěn)定的能源供應能力、合理需求調控能力、風險規(guī)避與應對能力、國際能源市場影響能力。為此，需要進一步完善國家能源發(fā)展戰(zhàn)略與能源外交戰(zhàn)略，深化能源管理體制改革，健全能源安全保障機制；推動能源生產方式的變革，優(yōu)化能源消費結構，實行能源消費總量與強度的“雙控制”；加強國際能源合作，打造符合現代化、國際化要求的能源發(fā)展與能源外交人才隊伍。
　　（二）將維護國家能源安全納入破解美國戰(zhàn)略圍堵總體戰(zhàn)略謀劃中
　　我國能源資源供給與運輸、國內資源開發(fā)與國際能源合作、綠色能源發(fā)展與能效技術研發(fā)等領域的戰(zhàn)略布局，必須充分考慮應對美國戰(zhàn)略圍堵的需要，放到破解美國戰(zhàn)略圍堵的總體戰(zhàn)略中去謀劃。既要努力推進對美能源合作特別是能源技術合作，又要為維護我平等利用世界能源資源的權利、世界貿易規(guī)則賦予的權利展開必要的斗爭。在維護我國海洋能源資源權益問題上，尤其應當充分考慮美國因素。我國布局周邊能源運輸戰(zhàn)略通道，必須考慮到海上運輸受制于美國的危險性，加快周邊陸上油氣運輸走廊的建設，增強海上油氣運輸的政治和軍事保障能力�？紤]到美國在世界能源金融領域的霸主地位，有必要大力發(fā)展與能源資源國的能源金融關系，推進本幣結算和貨幣互換，防范美國可能制造的能源金融風險。針對美等西方國家散布的“中國能源威脅論”，必須理直氣壯地向世界講明：中國擁有平等利用世界能源資源的權利；中國能源消耗是種生存消耗、發(fā)展消耗，并且正在努力控制其過快增長；中國能源企業(yè)“走出去”參與世界能源資源開發(fā)，是對國際能源市場的重要“增量貢獻”。此外，還要通過能源外交運籌，發(fā)展“緊密朋友圈”，強化新興大國的能源安全協作，共同抵御霸權國家對新興國家能源利益的損害。
　　（三）在推動全球能源治理、構建新型國際能源秩序中有更大作為
　　著眼于“全球能源安全不可分割”的現實，倡導“全球能源共同安全”理念，樹立“互利合作、多元發(fā)展、協同保障”的新能源安全觀。立足于既是能源消費大國又是能源生產大國的特殊國情，在全球能源治理中發(fā)揮大國引領作用。在各類能源國際組織及不同能源地位的國家之間縱橫捭闔，強化我國的國際能源地位。重點在G20框架下推動多邊能源合作機制建設，同時擴大與歐佩克、國際能源署等國際能源政治中心的合作。強化主要新興大國的團結，推動建立新興國家與發(fā)達國家之間的利益平衡，為新興國家爭取更大的能源發(fā)展和能源安全空間。金磚國家在能源領域加強合作利于新型全球能源合作機制的建立、全球能源治理體系的重組及全球經濟社會的可持續(xù)發(fā)展，因而有必要予以積極推動，下大力打造“能源金磚”。⑥ 應將構建公正合理的新型國際能源秩序作為營造良好國際能源環(huán)境的努力重點。新型國際能源秩序應以“穩(wěn)定、共贏、合理、和諧”作為基本訴求，其中又應以“穩(wěn)定、共贏”作為當前最具關鍵性的著力方向。推動建立有資源國、消費國、過境國共同組成的新型多邊能源合作機制，推動資源國與消費國建立價格協調、利益平衡機制。強化“綜合能源安全觀”，推動能源領域上中下游全鏈條各環(huán)節(jié)、各領域的互利共贏合作。制止新干涉主義的肆虐，維護世界主要能源資源產地的穩(wěn)定。推動世界主要經濟體共同加強能源金融監(jiān)管，減少國際油氣市場的波動。抑制資源民族主義和貿易保護主義的泛濫，促進國際能源體系的開放性發(fā)展。
　　（四）將能源外交重點更多地轉向周邊地區(qū)
　　考慮到環(huán)里海國家、俄羅斯能源資源儲量豐富，擴大能源資源開發(fā)合作是其發(fā)展戰(zhàn)略的重要取向，也是我國運籌周邊外交、打造“睦鄰友好帶”、“戰(zhàn)略穩(wěn)定帶”和“經濟合作帶”的需要，為了避免中東海灣局勢長時間動蕩、非常事態(tài)下美國干擾我海上能源運輸對我國能源安全造成沖擊，有必要將我國國際能源合作戰(zhàn)略布局的重點更多地轉向中亞國家、俄羅斯及周邊其他友好國家，著力打造新時代的“能源絲綢之路”。要大力推動上合組織統(tǒng)一能源空間的建設，構建應對大國能源博弈的戰(zhàn)略依托。還可考慮與俄羅斯、哈薩克斯坦等戰(zhàn)略伙伴建立能源風險與金融風險戰(zhàn)略協作機制，將對方的資源優(yōu)勢與我國的金融優(yōu)勢相互結合，實現對方因國際油價大幅下跌而引發(fā)的財政風險與我國因遭遇強力圍堵而導致的油氣供給風險之間的相互對沖。通往南亞和經過南亞通往印度洋的南方“能源絲綢之路”，對于我國能源安全具有重要意義，有必要盡快打通。⑦與此同時必須認識到，我國對中東海灣國家的石油依賴短時間里難以實質性減少，因而必須在強化周邊能源合作的同時，并行不悖地發(fā)展與沙特等主要產油國的能源伙伴關系，構建更加廣泛的國際能源供給網絡。
　　（五）將經略海洋作為能源發(fā)展戰(zhàn)略與能源安全戰(zhàn)略新的進取方向
　　能否成為名副其實的海洋大國，是中國崛起為世界強國的一大關鍵。海洋油氣開發(fā)是進軍海洋的重中之重，加強海洋能源資源開發(fā)，既可增強國家的能源安全，又可宣示我國的海洋主權，既是能源經濟活動，也是國際政治活動，必須給予高度重視。我國是海洋資源開發(fā)的后到者、落后者，必須迎頭趕上。必須從根本上改變海洋疆土疏于管理、海洋資源開發(fā)遲慢的被動局面。為了加快海洋油氣開發(fā)，必須努力增強全民族的海洋意識及維護海洋主權和海洋資源的意識，實現國家地緣戰(zhàn)略定位由“陸上大國”向“陸海大國”的轉變；必須制定符合進軍海洋需要的國家海洋戰(zhàn)略，推出激勵海洋能源資源開發(fā)的政策法規(guī)，構建靈活高效的海洋能源資源管理體制與機制，提高主要能源企業(yè)的深海油氣開發(fā)能力，做好防范各種海上油氣開發(fā)風險的準備。國有大型油氣公司率先在爭議海域進行油氣開發(fā)義不容辭，可考慮以主要國有大型油氣公司為主，吸納有實力的地方國有公司和民營公司參與，共同打造幾支海洋能源開發(fā)“航母戰(zhàn)斗群”，逐步確立我國海洋能源資源開發(fā)的世界強國地位。我國海軍發(fā)展滯后，維護海洋主權、保障海上經濟活動的能力嚴重不足，必須大力加強現代化海軍建設，在重點強化近海作戰(zhàn)能力建設的基礎上，爭取盡快建成幾支兼具近海和遠海作戰(zhàn)能力的航母戰(zhàn)斗群，實現由近海海軍向深藍海軍的跨越式發(fā)展。
　�。�六）從經濟結構、增長方式、技術創(chuàng)新等方面著力，爭取在綠色發(fā)展中走在世界的前列
　　改變經濟增長方式，變重GDP為重GNP和附加值，加快產業(yè)結構的調整，改變重化工業(yè)比重過大的現狀，切實解決能源消耗增長過快、生態(tài)環(huán)境不斷惡化問題。同時應當認識到，今后相當長時間里，我國以常規(guī)化石能源為主的能源消費結構不可能根本性改變，因而必須在提高能效技術、降低能源強度方面盡快取得突破，從而“倒逼”能源消耗下降，將石油對外依存度控制在一個合理限度內。清潔發(fā)展的時代潮流必然引發(fā)國際能源規(guī)則、體系和制度新的調整，未來國際能源領域的斗爭與合作，相當大程度上將圍繞新能源的技術標準、貿易規(guī)則及其管理制度展開。中國作為新興大國，在低碳發(fā)展、清潔發(fā)展、綠色發(fā)展方面，應當發(fā)揮世界引領作用。為此，既需要加強國際合作，更需要加強技術創(chuàng)新和體制創(chuàng)新。在技術創(chuàng)新領域，有必要發(fā)揮我國“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢，以制造“兩彈一星”的精神，爭取關鍵技術研發(fā)領域取得實質性突破。同時要努力調動民營企業(yè)的創(chuàng)新積極性，為其釋放創(chuàng)新潛力創(chuàng)造條件。倡導綠色生活方式是綠色革命的重要組成部分，必須強化全民族的生態(tài)文明意識，制定低碳生活規(guī)范，推動綠色革命在社會生活各個領域廣泛展開。
　�。ㄗ髡呦抵袊鴩�際問題基金會能源外交研究中心主任）