近日,國家財政部發(fā)布了《關(guān)于促進非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》(財建〔2020〕426號)(以下簡稱426號文),希望通過鼓勵完善市場配置資源和補貼退坡機制進一步促進非水可再生能源平價上網(wǎng),提出自2021年起實行配額制下的綠色電力證書交易,并以此替代財政補貼。如何開源節(jié)流,解決巨額補貼拖欠問題是業(yè)界關(guān)心
專項債、提升附加費、ABS、綠證、碳交易,誰是最優(yōu)解?
此前,三部委嘗試通過金融發(fā)債的方式解決存量補貼的資金來源。
今年7月,風(fēng)能協(xié)會秘書長秦海巖曾發(fā)表署名文章建議,發(fā)行“政府支持機構(gòu)債券”解決補貼問題。他認為,基于債券的綠色屬性,可參考同期國債利率,以及當(dāng)前資金寬松狀況,發(fā)行利率有希望做到3%以下,甚至到2%。采取期滿償還的方式,每年從“可再生能源電價附加”資金拿出60億—90 億元支付債券利息,剩余資金支付當(dāng)年補貼需求。到所有可再生能源發(fā)電項目補貼額度兌付結(jié)束,一次性全部償還債券本金。
文章指出,根據(jù) “可再生能源電價附加”資金的征收辦法,考慮到今后全社會用電量的增長,以及實現(xiàn)應(yīng)收盡收,樂觀測算完成債券償還需要20年。所以,債券的發(fā)行期限可定為20年。
但政策層面及業(yè)內(nèi)對專項債發(fā)債主體的選擇和責(zé)權(quán),爭議頗多。
今年7月,有媒體曾報道,財政部在研究通過國家電網(wǎng)和國家開發(fā)銀行以發(fā)債方式解決可再生能源補貼拖欠問題的可能性,但目前難以確定消息真實性。
秦海巖認為,國網(wǎng)公司具備債券資金使用的便利性和技術(shù)手段。國網(wǎng)公司是可再生能源電力收購和電價結(jié)算、電費收取的主體?稍偕茉囱a貼也是由財政部劃撥國網(wǎng)后,由國網(wǎng)支付給發(fā)電企業(yè)。國網(wǎng)新能源云已用于今年的可再生能源發(fā)電項目補貼清單申報和復(fù)核工作,依托新能源云平臺,能實現(xiàn)可再生能源電價附加的收取、可再生能源發(fā)電的電費結(jié)算、債券的償還一站式完成。
但也有研究人士指出,國家電網(wǎng)成為發(fā)債主體的難度較大:“從發(fā)債主體承擔(dān)的責(zé)任來看,電網(wǎng)不是金融機構(gòu),發(fā)行這類大規(guī)模的‘類政府債’是一個生產(chǎn)型企業(yè)不能承受的,發(fā)債帶來的連鎖反應(yīng)可能導(dǎo)致企業(yè)資產(chǎn)負債率劇增!
與匯金債、鐵道債等政府支持類債券相比,匯金公司發(fā)行的匯金債,是代表中國進出口銀行、中國信用保險等金融機構(gòu)進行再融資,解決其資金緊缺問題,發(fā)債屬于其業(yè)績之一;鐵路總公司作為生產(chǎn)型企業(yè),其發(fā)行的鐵道債也是用于投資其主業(yè),與企業(yè)經(jīng)營生產(chǎn)息息相關(guān)。而電網(wǎng)作為生產(chǎn)型企業(yè),主營業(yè)務(wù)并非金融,發(fā)行可再生債券,和金融性企業(yè)發(fā)債的性質(zhì)不同,與鐵路用于投資主業(yè)的目的亦不相同。
相關(guān)人士表示,目前國內(nèi)電網(wǎng)企業(yè)是主權(quán)級別評級,境外融資成本較低, 但負債率的大幅提升很可能使得債償風(fēng)險提升,會抬升資金成本,進而影響“一帶一路”業(yè)務(wù)發(fā)展。
而如果是由國開行作為主體來發(fā)債,則其需要面對很多光伏和供電企業(yè),從人員配備及經(jīng)驗來說,難以實行一對多的操作。有相關(guān)人士透露,如何把資金落實到成千上萬的項目上是這一方案的關(guān)鍵。國開行在發(fā)債完之成后,將資金撥給電網(wǎng)公司分發(fā),電網(wǎng)公司為代收、代發(fā)主體,按照補貼清單下發(fā)資金,是可行方式之一。
但發(fā)債的方案并非一勞永逸。
一位資本市場業(yè)內(nèi)人士告訴eo,發(fā)債的原理是現(xiàn)在發(fā)債,等到10年之后可再生能源附加費超過了現(xiàn)在的需求,則會產(chǎn)生盈余,這種方法是以時間換空間,實際上是用以后的收入在補現(xiàn)在的缺口。
不過,由于資金缺口巨大,專項債僅發(fā)一次不夠,很可能要滾動發(fā)行,且預(yù)計附加電價征收到2035年之后才有盈余,從時間周期來看,是非常長期的債券,在短期內(nèi)很難徹底解決補貼問題。
收窄缺口是解決補貼拖欠問題的關(guān)鍵所在。
上述人士指出,從補貼源頭來看,近幾年中國的經(jīng)濟持續(xù)增長,且經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了變化,在一些東部發(fā)達省份及一些電價敏感性并不高的行業(yè),可再生能源的附加費有一定上調(diào)空間。
“分地區(qū)、分行業(yè),以結(jié)構(gòu)化的方式適當(dāng)上調(diào)可再生能源附加費,與發(fā)債結(jié)合起來,慢慢縮小補貼缺口,”他舉例說:“在江蘇、廣東、北京、上海等地,不提高居民電價,以工業(yè)電價度電約六毛錢計算,附加費提高一分錢,相當(dāng)于電價增加1.5%—2%。這些地區(qū)的工業(yè)用戶具有一定的承受力。提高附加費,是現(xiàn)在的用戶通過支付電費補缺口,能減少發(fā)債的額度,縮短還本付息的時間,會比單純發(fā)債要有效!
但當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力較大,減稅降費力度和規(guī)模不斷加大,在回復(fù)溫樞剛代表的信函中,財政部稱當(dāng)前暫不具備通過提高基金征收標準來解決缺口的時機和條件。
對于發(fā)債的提議,財政部也做出回復(fù),“按照2019年9月4日召開的國務(wù)院常務(wù)會議相關(guān)要求,專項債不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、債務(wù)置換以及可完全商業(yè)化運作的產(chǎn)業(yè)項目。我們鼓勵金融機構(gòu)按照市場化原則,對列入補貼發(fā)電項目清單的企業(yè)予以支持,合理安排信貸資金規(guī)模,創(chuàng)新融資方式,加快推動資產(chǎn)證券化進程。”
信函中鼓勵的綠色資產(chǎn)證券化實質(zhì)是一種資產(chǎn)擔(dān)保證券(Asset-Backed Security,簡稱ABS),即不以公司作為承擔(dān)還款責(zé)任的債務(wù)主體,而是剝離出一部分基礎(chǔ)資產(chǎn)形成資產(chǎn)池,分級發(fā)行證券。
具有穩(wěn)定收益的光伏、風(fēng)電電站是發(fā)行綠色資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)資產(chǎn)標的。這種方法將企業(yè)的主體評級和資產(chǎn)的信用評級分離,如果企業(yè)的綠色項目的信用等級較高,則企業(yè)就可借助發(fā)行綠色資產(chǎn)證券實現(xiàn)低成本融資。早前已有國電投、深圳能源和華能等企業(yè)發(fā)行過綠色ABS來緩解補貼拖欠造成的現(xiàn)金壓力。
除此之外,政策層面也在緩解企業(yè)現(xiàn)金流壓力。11月2日,生態(tài)環(huán)境部辦公廳下發(fā)關(guān)于公開征求《全國碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》(征求意見稿),根據(jù)該文件,溫室氣體排放單位可使用國家核證資源減排量(CCER)來抵消其5%以內(nèi)的排放量。用于抵消的CCER可以來源于可再生能源、碳匯、甲烷利用等領(lǐng)域減排項目。根據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)進行計算,預(yù)計可以給風(fēng)電、光伏項目帶來度電1.3—7.4分的額外收益。
不久前出臺的426號文也規(guī)定,合理小時數(shù)以內(nèi)的電量,可全部享受補貼。超過合理小時數(shù)的電量,按當(dāng)?shù)鼗痣娀鶞孰妰r收購,并核發(fā)綠證準許參與綠證交易。補貼和綠證的脫鉤為綠電交易創(chuàng)造了條件,也意味著綠證將成為新能源項目增加收益的重要途徑。
“企業(yè)需要更有力度的組合措施,包括碳交易、配額制等輔助方式,形成一攬子方案,哪種市場手段有效就用哪種!币晃粯I(yè)內(nèi)人士說。
作者:蔡譯萱 來源:南方能源觀察
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