附件2

　　一、編制背景

　�。ㄒ唬┛稍偕�能源供熱發(fā)展情況

　　1、目前形勢(shì)

　　可再生能源供熱主要包括地?zé)崮芄�熱、生物質(zhì)能供熱、太陽(yáng)能熱利用、清潔電力供熱等。供熱是人民生活和眾多生產(chǎn)活動(dòng)的基本能源需求，在全球終端能源消費(fèi)中供熱占到50%左右，可再生能源供熱是供熱消費(fèi)的重要方式。

　　當(dāng)前，我國(guó)居民供暖以燃煤為主。截至2016年底，山西、山東、河南等省份城市集中供熱普及率80%左右，其中，燃煤熱電聯(lián)產(chǎn)和區(qū)域鍋爐房供暖等占90%，可再生能源等清潔供暖占10%。同時(shí)，農(nóng)村供暖基本以散煤取暖為主，農(nóng)村是推進(jìn)清潔取暖、防治大氣污染難度最大的區(qū)域。以山東省為例，全省除部分條件較好的農(nóng)村新型社區(qū)利用燃?xì)�、電能、生物質(zhì)沼氣等清潔能源供暖外，85%以上是散煤取暖，每年散燒煤用量3000萬(wàn)噸左右，冬季采暖期間各類污染物排放量平均增加30%。

　　可再生能源供熱清潔低碳，可因地制宜集中供暖或分散供熱，在解決北方地區(qū)清潔供暖尤其是農(nóng)村地區(qū)清潔取暖、替代散煤方面，可以發(fā)揮重要作用。

　　2、發(fā)展現(xiàn)狀

　　我國(guó)可再生能源供熱潛力很大。研究測(cè)算，我國(guó)可再生能源供熱潛力可達(dá)30億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上。地?zé)崮艿馁Y源潛力最大，據(jù)國(guó)土資源部2015年調(diào)查結(jié)果，全國(guó)336個(gè)地級(jí)以上城市淺層地?zé)崮苣昕砷_采資源量折合7億噸標(biāo)準(zhǔn)煤、全國(guó)中深層地?zé)豳Y源年可開采量折合19億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。全國(guó)可作為能源利用的農(nóng)作物秸稈及農(nóng)產(chǎn)品加工剩余物、林業(yè)剩余物和能源作物、生活垃圾與有機(jī)廢棄物等生物質(zhì)資源年供熱潛力折合4.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，其中，利用農(nóng)作物秸稈等農(nóng)林廢棄物供熱年利用潛力折合4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。風(fēng)電等可再生能源發(fā)電按照10%電量供熱利用計(jì)算，2020年可供暖5億平方米，折合1500萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤。

　　近年來，我國(guó)可再生能源發(fā)展勢(shì)頭較好。各地區(qū)通過開展試點(diǎn)示范、財(cái)政補(bǔ)貼等方式推進(jìn)清潔取暖，新能源供暖已有一定基礎(chǔ)。新能源供暖面積在河北省超過7200萬(wàn)平方米，山東省接近1億平方米，河南省約2600萬(wàn)平方米，山西省約1200萬(wàn)平方米。

　　各類可再生能源供熱方式增長(zhǎng)迅速，太陽(yáng)能熱利用持續(xù)增長(zhǎng)，風(fēng)電清潔供熱與生物質(zhì)能供熱在示范應(yīng)用的基礎(chǔ)上開始進(jìn)入規(guī)�；�發(fā)展階段，地?zé)崮艿拈_發(fā)利用更呈現(xiàn)較快增長(zhǎng)，各地因地制宜開展了可再生能源供熱的實(shí)踐。例如，河北省雄縣中深層地?zé)釋?shí)現(xiàn)地?zé)峒�中供�?30萬(wàn)平方米，全部縣城幾乎都由地?zé)峁┡�，供暖費(fèi)還略低于過去的燃煤供暖。山東省棲霞市利用生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)集中供暖250萬(wàn)平方米，基本實(shí)現(xiàn)了縣城區(qū)域由生物質(zhì)供暖。云南藏區(qū)利用小水電供暖，已在香格里拉市實(shí)施一期工程，供暖面積427萬(wàn)平方米。到2015年底，包括風(fēng)電清潔供熱、生物質(zhì)能供熱、地?zé)崮芄�熱等各類可再生能源供熱利用合�?jì)約7億平方米，折合約2000萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤。

　　從實(shí)地調(diào)研情況看，可再生能源供暖已具備可行性（參見附件）。目前，每戶居民年取暖費(fèi)支付2000-3000元，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一般為20元/平方米左右。空氣源熱泵在執(zhí)行工商業(yè)用電價(jià)格（按0.75元/千瓦時(shí)計(jì)算）時(shí)供暖成本約34元/平方米，如執(zhí)行民用電價(jià)谷電價(jià)格，供暖成本可降到20元/平方米左右。中深層地?zé)崮芄┡�在�?zhí)行居民電價(jià)（按0.5元/千瓦時(shí)計(jì)算）時(shí)供熱成本約20元/平方米，均接近目前居民實(shí)際采暖收費(fèi)。風(fēng)電供暖在輸配電價(jià)顯著降低、風(fēng)電企業(yè)提供一定比例低價(jià)電的條件下，供暖成本可控制在25元/平方米以內(nèi)。如果清潔取暖電價(jià)進(jìn)一步降低，中深層地?zé)崮芎蜔岜霉┡�可與現(xiàn)行燃煤取暖費(fèi)用基本相當(dāng)。

　　可再生能源適合分布式利用，在解決農(nóng)村地區(qū)清潔取暖、替代散煤方面可發(fā)揮重要作用。因此，在同樣的支持政策條件下，可再生能源供暖更具有優(yōu)勢(shì)，在多種清潔能源取暖方式中，應(yīng)優(yōu)先考慮可再生能源。

　�。ǘ�）存在問題

　　目前，我國(guó)供熱體制機(jī)制存在一些共性問題：一是城鎮(zhèn)供熱市場(chǎng)化程度低，城鎮(zhèn)供熱市場(chǎng)對(duì)社會(huì)投資開放不夠，供熱企業(yè)靠政府補(bǔ)貼生存，擁有新技術(shù)和成本優(yōu)勢(shì)的可再生能源供熱企業(yè)很難進(jìn)入城鎮(zhèn)供熱市場(chǎng)。二是供熱計(jì)量及收費(fèi)不科學(xué)，按面積向用戶收費(fèi)的供熱企業(yè)獲取政府政策保護(hù)下的壟斷利益，按吉焦（GJ）向供熱企業(yè)售熱的清潔供暖企業(yè)的熱價(jià)受到壓制，兩個(gè)環(huán)節(jié)的投資收益相差較大。三是供熱配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，建設(shè)投資缺口大，新建小區(qū)供熱、管網(wǎng)投資可由城市建設(shè)配套費(fèi)解決（如鄭州市供熱管網(wǎng)按55元/平方米收取），但老舊小區(qū)供熱、管網(wǎng)建設(shè)和改造無資金來源，農(nóng)村地區(qū)的供熱、管網(wǎng)投資缺乏可靠資金渠道。

　　同時(shí)，可再生能源供熱領(lǐng)域也存在著一些特殊問題和困難，主要表現(xiàn)在：

　　1、缺乏清潔供暖統(tǒng)一規(guī)劃

　　一是各地在制定供暖規(guī)劃中仍較少考慮可再生能源供熱，而且供熱區(qū)域早已劃給燃煤供熱企業(yè)，除個(gè)別大型央企能夠進(jìn)入地方供熱市場(chǎng)外（調(diào)研的地?zé)犴?xiàng)目均為中石化新星公司開發(fā)、生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目為光大國(guó)際、中節(jié)能等央企投資建設(shè)開發(fā)），民營(yíng)資本很難進(jìn)入。二是不重視新能源供暖，除一些省(區(qū)、市)編制了地?zé)崮荛_發(fā)利用規(guī)劃，少數(shù)市（縣）制定了清潔能源方面的發(fā)展規(guī)劃（如河南蘭考縣、永城市等制定了以可再生能源為主的農(nóng)村能源革命示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃），多數(shù)地區(qū)在編制供暖規(guī)劃時(shí)未考慮優(yōu)先利用本地的可再生能源。

　　2、可再生能源供熱缺乏支持政策

　　在風(fēng)電清潔供暖方面。一是風(fēng)電企業(yè)通過電網(wǎng)向電供熱企業(yè)售電，但受到現(xiàn)行電力交易和電價(jià)制約。風(fēng)電企業(yè)可把保障性收購(gòu)小時(shí)數(shù)之外的電量低價(jià)用于供暖，但很多地區(qū)的上網(wǎng)電量達(dá)不到最低保障性小時(shí)數(shù)，再加上輸配電價(jià)機(jī)制不靈活，無法做到電供暖成本與燃煤供暖成本相當(dāng)。例如在張家口地區(qū)，采取谷電蓄熱方式供暖，如果單純考慮運(yùn)營(yíng)電費(fèi)成本，電供暖企業(yè)用電價(jià)格盈虧平衡點(diǎn)為每千瓦時(shí)0.20元左右，考慮到固定資產(chǎn)投資回報(bào)、設(shè)備維護(hù)等因素，只有谷電電價(jià)達(dá)到0.15元/千瓦時(shí)才具備大規(guī)模推廣價(jià)值。風(fēng)電企業(yè)可按0.05元/千瓦時(shí)電價(jià)上網(wǎng)，但需要電網(wǎng)企業(yè)將輸配電價(jià)降至0.1元以內(nèi)。二是大規(guī)模利用風(fēng)電供暖需擴(kuò)建配電網(wǎng)，需要國(guó)家投資政策支持。

　　在地?zé)崮芄�熱方面。一是地�(zé)豳Y源勘查程度普遍偏低，例如河南省只對(duì)11個(gè)省轄市城市淺層地?zé)崮苓M(jìn)行了評(píng)價(jià)，其它市和縣都沒有地?zé)崮苜Y料，編制地?zé)崮芾�用�?guī)劃缺乏資源依據(jù)。二是政府部門缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，管理職能分散在國(guó)土、住建、能源等部門，相關(guān)政策不協(xié)調(diào)，限制了地?zé)崮荛_發(fā)利用。三是地?zé)峁┡��?xiàng)目用電價(jià)格執(zhí)行大工業(yè)電價(jià)（0.75元/千瓦時(shí)左右），導(dǎo)致項(xiàng)目投資回報(bào)期較長(zhǎng)。四是地?zé)豳Y源開發(fā)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不完整，不能適應(yīng)地?zé)衢_發(fā)利用的需要。

　　在生物質(zhì)供熱方面。一是燃料成本高，山東棲霞生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目所需生物質(zhì)原料進(jìn)廠價(jià)格接近400元/噸，且燃料收集困難，企業(yè)供暖成本居高不下，2016年公司供暖成本28.18元/平方米，政府部門批準(zhǔn)的居民供暖收費(fèi)為23元/平方米。二是沒有農(nóng)林生物質(zhì)收集補(bǔ)貼政策。目前，垃圾發(fā)電企業(yè)處理居民生活垃圾每噸有60~100元的垃圾處理補(bǔ)貼，生物質(zhì)發(fā)電利用的是農(nóng)林廢棄物，相當(dāng)于處理農(nóng)業(yè)垃圾，但沒有農(nóng)林廢棄物垃圾處理的補(bǔ)貼政策。三是生物質(zhì)成型燃料鍋爐缺乏與自身清潔環(huán)保特性相適應(yīng)的專門的大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。四是缺乏完整的專業(yè)化原料收集、運(yùn)輸、儲(chǔ)存及供應(yīng)體系，收儲(chǔ)運(yùn)效率低，難以滿足規(guī)模化利用的需要。

　　（三）已開展工作

　　近兩年來，我司組織開展可再生能源供熱的相關(guān)政策研究，推動(dòng)部分地區(qū)開展試點(diǎn)。已委托國(guó)家可再生能源中心會(huì)同中節(jié)能咨詢有限公司、國(guó)家地?zé)崮苎芯恐行牡葐挝患跋嚓P(guān)領(lǐng)域?qū)＜�，開展可再生能源供熱可行性、技術(shù)方案、經(jīng)濟(jì)可行性、投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制等方向的研究，取得了一定成果。

　　2016年12月，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議上對(duì)推進(jìn)北方地區(qū)冬季清潔取暖工作做出重要指示，我們認(rèn)真學(xué)習(xí)了習(xí)總書記重要指示精神，在已開展研究等準(zhǔn)備工作基礎(chǔ)上，提出了推進(jìn)可再生能源供熱的工作設(shè)想，加快出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)可再生能源供熱的意見（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《意見（征求意見稿）》）。

　　2017年2月16-22日，按照我局北方地區(qū)清潔取暖工作的統(tǒng)一部署，我司與局電力司、環(huán)保部大氣司及相關(guān)研究機(jī)構(gòu)共同組成調(diào)研組，由梁志鵬同志帶隊(duì)，赴河北、山西、山東、河南等開展新能源供暖專題調(diào)研，重點(diǎn)了解新能源供暖的發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題，研究支持政策措施，并將相關(guān)內(nèi)容納入本意見。

　　二、《意見（征求意見稿）》主要內(nèi)容

　　《意見（征求意見稿）》主要包括總體要求、主要任務(wù)、完善支持政策和措施等3部分、共18條，涵蓋了促進(jìn)可再生能源供熱發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則、工作目標(biāo)、主要任務(wù)、政策措施等方面的內(nèi)容

　�。ㄒ唬╆P(guān)于指導(dǎo)思想和基本原則

　　《意見（征求意見稿）》提出，要以替代城鎮(zhèn)直接燃煤供熱和民用散煤取暖為重點(diǎn)領(lǐng)域，按照“優(yōu)先利用、經(jīng)濟(jì)高效、多能互補(bǔ)、綜合集成”的原則，樹立優(yōu)先發(fā)展可再生能源的理念，將可再生能源供熱作為區(qū)域能源規(guī)劃、解決散煤替代的首要內(nèi)容，通過在城鄉(xiāng)全面推廣可再生能源供熱技術(shù)，減少或避免在人口密集地區(qū)的煤炭直接燃燒，減少大氣污染，減緩對(duì)天然氣供應(yīng)依賴，有效支撐能源轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，為生態(tài)文明建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　�。ǘ�）關(guān)于工作目標(biāo)

　　《意見（征求意見稿）》提出，到2020年，通過大力發(fā)展可再生能源替代燃煤供熱，全國(guó)可再生能源供熱面積達(dá)到35億平方米左右，比2015年增加約28億平方米，各類可再生能源供熱總計(jì)替代約1.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。在京津冀及周邊地區(qū)，可再生能源供暖面積達(dá)到10億平方米，長(zhǎng)三角地區(qū)采用可再生能源供暖面積達(dá)到5億平方米。特別是可以實(shí)現(xiàn)在城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)大量替代民用散煤取暖。

　　（三）關(guān)于主要任務(wù)

　　一是樹立可再生能源優(yōu)先理念，做好供熱統(tǒng)籌規(guī)劃。二是積極推廣地?zé)崮軣崂�用。三是積極發(fā)展生物質(zhì)能供熱。四是結(jié)合可再生能源消納推廣清潔電力供熱。五是大力推廣太陽(yáng)能熱利用的多元化發(fā)展。此外，主要任務(wù)還包括大力推動(dòng)城鎮(zhèn)可再生能源供熱發(fā)展、全面推廣農(nóng)村地區(qū)可再生能源替代散煤、通過跨區(qū)域清潔電力消納創(chuàng)新供熱應(yīng)用模式等內(nèi)容。

　�。ㄋ模┱�策措施

　　為充分調(diào)動(dòng)地方和企業(yè)積極性，確�？稍偕�能源供熱能夠?qū)崿F(xiàn)大規(guī)模推廣，《意見（征求意見稿）》還提出了五項(xiàng)配套政策措施，主要包括加強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo)、建立促進(jìn)風(fēng)電等可再生能源電力取暖電價(jià)機(jī)制、完善可再生能源供熱管理體系、完善新能源取暖財(cái)稅金融政策體系、建立嚴(yán)格的環(huán)境和排放標(biāo)準(zhǔn)等。

　　三、征求意見情況

　　起草過程中，我們就《意見（征求意見稿）》的內(nèi)容向局電力司、委價(jià)格司等相關(guān)部門提出了政策建議，并對(duì)電力司、價(jià)格司等清潔取暖相關(guān)文件會(huì)簽過程中及時(shí)溝通，又吸收了在北方四省新能源取暖實(shí)地調(diào)研過程中地方和主管部門、企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)等反應(yīng)的意見，大部分已完全或部分體現(xiàn)在《意見（征求意見稿）》中。

作者： 來源：國(guó)家能源局 責(zé)任編輯：wutongyufg