時璟麗:結(jié)合電力體制改革形勢創(chuàng)新光伏發(fā)電定價和補(bǔ)貼機(jī)制

2017-01-10 09:21:28 太陽能發(fā)電網(wǎng)
今天主要分享我們能源研究所作為政府政策的咨詢部門和行業(yè)的服務(wù)部門,近期在光伏政策研究方面的一些主要工作和得出的主要結(jié)論,也借論壇的機(jī)會跟大家做探討。
 
  面臨的挑戰(zhàn)

  當(dāng)然,國內(nèi)光伏發(fā)電市場,無論集中式電站還是分布式電站,還是建筑應(yīng)用光伏,也都還面臨著很多的挑戰(zhàn)。

  首先,光伏發(fā)電的成本還需要明顯下降。在“十三五”時期,電價和補(bǔ)貼水平還將逐步下調(diào),這是一個趨勢。

  其次,可再生能源補(bǔ)貼資金的缺口還將持續(xù)增長。我們對此也做了一個簡單的測算,如果考慮到風(fēng)電在2020年能夠在部分地區(qū)實(shí)現(xiàn)跟煤電平價競爭、光伏發(fā)電在銷售側(cè)實(shí)現(xiàn)平價上網(wǎng),在可再生能源電價附加水平保持不變的情況下,僅2020年當(dāng)年補(bǔ)貼資金的需求就將達(dá)到1800億元,而可征收的補(bǔ)貼資金僅1100億元,因此2020年當(dāng)年就存在700億元的補(bǔ)貼資金缺口,這不僅是光伏行業(yè),也是整個可再生能源行業(yè)發(fā)展所面臨的一個重要挑戰(zhàn)。

  再者,對于光伏發(fā)電來說,還有很多非技術(shù)性的成本,也影響了光伏發(fā)電企業(yè)的經(jīng)濟(jì)性和項(xiàng)目的盈利水平。

  對于西部地區(qū)的集中式和分布式光伏電站,目前面臨的問題是限電的范圍不斷擴(kuò)大、比例不斷增高。2016年前11個月的全國光伏限電電量約為68億千瓦時,比例達(dá)到11%。

  對于中東部地區(qū)的集中式和分布式光伏電站而言,更多的是規(guī)范開發(fā)和土地使用方面的問題。

  對于分布式光伏,在過去兩三年,我們一直在探討如何找到合適的項(xiàng)目、怎么去建立更好的商業(yè)模式以及融資模式等一些新業(yè)態(tài)問題。雖然這些問題三年前就提出來了,但實(shí)際上現(xiàn)在仍是整個行業(yè)需要共同努力的方向。還有分布式光伏如何結(jié)合電改形勢等發(fā)展。

  從政策方向看,根據(jù)最近一個月之內(nèi)陸續(xù)頒布的國家有關(guān)規(guī)劃提出的目標(biāo),2020年光伏發(fā)電裝機(jī)要達(dá)到1.05億千瓦,我們理解這是一個底限目標(biāo)。如果通過行業(yè)的努力能夠做到更多,我想這也應(yīng)該是政府部門和全社會都能夠受益的事情。

  光伏發(fā)電“十三五”的重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域,就是更加強(qiáng)調(diào)多元化發(fā)展,尤其是分布式光伏和光伏+的應(yīng)用,作為《太陽能發(fā)展“十三五”規(guī)劃》重點(diǎn)任務(wù)中的第一條,是“十三五”期間光伏發(fā)電發(fā)展領(lǐng)域最主要、最重要的任務(wù)。

  對于大型電站的建設(shè),規(guī)劃更多強(qiáng)調(diào)優(yōu)化和布局,包括要持續(xù)地實(shí)施光伏領(lǐng)跑者計劃以及光伏扶貧計劃。另外,也強(qiáng)調(diào)了技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級。

  電價問題

  電價政策的有效實(shí)施促進(jìn)了我國包括光伏發(fā)電在內(nèi)的整個可再生能源市場和產(chǎn)業(yè)在“十一五”和“十二五”期間的迅速發(fā)展。2006年《可再生能源法》實(shí)施以后,我國對可再生能源發(fā)電定價采取的原則是成本加合理利潤,方式是政府定價或者是政府指導(dǎo)價。到目前為止,方式和原則還沒有發(fā)生變化。

  但是,近期的形勢發(fā)生了一些變化。

  2014年和2015年,我國連續(xù)幾次較大幅度地下調(diào)了煤電標(biāo)桿電價,這使得可再生能源標(biāo)桿電價與煤電之間的電價差距增大了。也就是說,可再生能源電力的度電補(bǔ)貼相應(yīng)增加,這也是可再生能源補(bǔ)貼資金缺口進(jìn)一步增大的主要原因之一。總體上,從2016年主要電源的電價水平來看,無論是相對于煤電、天然氣發(fā)電,還是其他可再生能源電力,光伏發(fā)電的電價仍然處于一個相對較高的水平。

  對于分布式光伏電價政策,國家在去年調(diào)整了自發(fā)自用和全額上網(wǎng)兩種政策,“自發(fā)自用、余量上網(wǎng)”模式采用0.42元/千瓦時的電價補(bǔ)貼;“全額上網(wǎng)”模式項(xiàng)目則與集中電站的電價和補(bǔ)貼發(fā)放管理模式完全一致。這兩種模式在項(xiàng)目投運(yùn)的時候任選其一,其后可以單向調(diào)整。也就是說,可以從“余量上網(wǎng)”模式轉(zhuǎn)向“全額上網(wǎng)”模式,可以調(diào)整一次,但是不能進(jìn)行反向調(diào)整。

  對于包括光伏發(fā)電在內(nèi)的整個可再生能源行業(yè),電價政策是影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及市場發(fā)展的重要政策因素,但當(dāng)前電價政策的調(diào)整確實(shí)也面臨著很多的難點(diǎn)和挑戰(zhàn)。

  首先是電價水平的調(diào)整難以及時反映可再生能源發(fā)電成本的變化。其中,最明顯的就是光伏發(fā)電,因?yàn)楣夥l(fā)電近幾年在技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)升級和成本下降方面確確實(shí)實(shí)非常顯著,而電價政策的調(diào)整頻次相對較低,這就導(dǎo)致每次調(diào)整的幅度很大,因此也導(dǎo)致了可再生能源發(fā)電市場較大幅度的波動。

  去年風(fēng)電的“1231”和今年光伏的“630”現(xiàn)象,對于產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展是不利的?赡苊髂隉o論在哪個月調(diào)整光伏的電價補(bǔ)貼,市場有可能還要重新復(fù)制今年的情況。

  其次,電價政策調(diào)整難還有一個原因,就是剛才提到非技術(shù)性成本,確實(shí)加大了電價水平調(diào)整的難度。非技術(shù)成本原本不應(yīng)該在電價中考慮,但這又是企業(yè)實(shí)際面臨的問題,所以在做調(diào)整的時候又不得不考慮?墒堑降滓紤]哪些因素,不同因素考慮的度是多少,導(dǎo)致電價可能出現(xiàn)不同的調(diào)整方案。

  我覺得,對于一些相關(guān)的政策,比如說合規(guī)的土地政策以及一些稅費(fèi)問題,是可以考慮的。但是,過高的稅費(fèi),或者地方的一些不規(guī)范的稅費(fèi),確實(shí)難以在電價中完全反映。

  另外,電力體制改革對于包括可再生能源電價在內(nèi)的電價機(jī)制調(diào)整也提出了很多新要求。根據(jù)電力體制改革文件,我梳理出跟可再生能源電價相關(guān)的幾項(xiàng),主要是輸配電價改革、計劃電量機(jī)制改革、由市場形成電價或直接交易機(jī)制。其中,輸配電價改革、由市場形成電價或直接交易機(jī)制都與分布式光伏發(fā)電的電價和補(bǔ)貼政策直接相關(guān)。

  電價機(jī)制改革對分布式光伏發(fā)電來說是一個非常好的機(jī)遇。但如果不能做到前期很好設(shè)計的話,如果沒有納入到電價機(jī)制調(diào)整總體考慮中話,類似目前部分地區(qū)實(shí)施的直接交易的電改,實(shí)際上犧牲的是可再生能源發(fā)電企業(yè)的利益,會使可再生能源發(fā)電收益下降,但電價水平卻難以及時反映出來。

  從電價調(diào)整方向來看,去年年底,國家發(fā)改委價格司公布的政策新增了一項(xiàng)原則,即隨著發(fā)展規(guī)模調(diào)整相應(yīng)的電價水平。另外,今年上半年,國家能源局新能源司也頒布了一些重要的文件和機(jī)制,比如全額保障性收購制度等,這些都會對電價調(diào)整產(chǎn)生影響。

  再有,剛才提到輸配電價改革以后,固定標(biāo)桿電價政策怎么結(jié)合市場化的步伐來進(jìn)行實(shí)施。比如說在一些輸配電價改革試點(diǎn)地區(qū),如果不存在煤電標(biāo)桿電價,電源都去競價時,可再生能源的電價就需要由原來差額補(bǔ)貼模式轉(zhuǎn)為度電定額補(bǔ)貼或者是市場溢價政策。
 

作者:時璟麗 來源:太陽能發(fā)電網(wǎng) 責(zé)任編輯:dongyiqiang

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